Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. P., orzekł o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy Kampinos za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 154/11 oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wa 154/11, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1294/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy Kampinos do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 września 2008 r. i ponownego z dnia 19 lutego 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska rolniczego w zabudowie zagrodowej we wsi K., w terminie 2 miesięcy po uprawomocnieniu się wyroku.
Wójt Gminy Kampinos w dniu 14 grudnia 2010 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez: dostarczenie kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego - kartograficznego i obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, a także obszar o minimum trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, wyznaczony wokół granic tego terenu; określenie i przedstawienie na kopii mapy zasadniczej granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać; określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów wszystkich projektowanych obiektów budowlanych; dostarczenie kopii umowy lub innego dokumentu zapewniającego dostawę energii elektrycznej; dostarczenie zaświadczenia o powierzchni posiadanych przez skarżącego nieruchomości na terenie gminy Kampinos.
Przy piśmie z dnia 27 grudnia 2012 r. skarżący nadesłał żądane dokumenty. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójta nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, karty informacyjnej przedsięwzięcia, mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo informacji o jego braku, ponieważ planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt zawiesił postępowanie do czasu zajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania skarżący wniósł zażalenie, a akta przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
W piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wymierzenie Wójtowi Gminy Kampinos grzywny, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", za niewykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło postanowienie Wójta Gminy Kampinos i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania wskazując, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie orzekł o nienakładaniu na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę stwierdził, że niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wtedy, gdy organ administracji publicznej będąc zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez ten sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu określonych przez sąd czynności procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 154/11, zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku J. P. z dnia 19 lutego 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska rolniczego w zabudowie zagrodowej, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1294/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 154/11 wraz z aktami sprawy został doręczony Wójtowi Gminy Kampinos w dniu 28 listopada 2012 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin załatwienia sprawy.
Wobec tego rozstrzygnięcie w sprawie powinno zostać wydane do dnia 28 stycznia 2013 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wójt Gminy Kampinos nie wykonał wiążącego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 154/11 i w wyznaczonym terminie nie załatwił sprawy. Przebieg postępowania, jakie toczyło się po zwrocie akt sprawy z Sądu, nie pozwala na przyjęcie, że organ powziął wszelkie niezbędne środki w celu załatwienia sprawy w terminie. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało zainicjowane przez skarżącego już w 2010 r. (poprzedni wniosek z 2008 r. został pozostawiony bez rozpoznania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. stwierdził, że pismo skarżącego z dnia 19 lutego 2010 r. powinno zostać potraktowane jako nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, mając na uwadze, że materiały dostarczone przez stronę od 2008 r. mogą być wykorzystane przy rozpoznawaniu wniosku z 2010 r. Z akt sprawy nie wynika, by organ uwzględnił to zalecenie.
Organ nie informował wcześniej skarżącego o obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów niezbędnych do zbadania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, to zobowiązanie jakie organ nałożył na skarżącego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. mogło zostać potraktowane jako próba przedłużenia postępowania i niezałatwienia sprawy w terminie zakreślonym przez Sąd. Ponadto, zdaniem Sądu, skoro skarżący już w dniu 6 stycznia 2013 r. wystąpił o zbadanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzupełnił ten wniosek 26 lutego 2013 r., a organ ochrony środowiska rozpoznał ten wniosek w dniu [...] marca 2013 r., można było podjąć działania w sprawie wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na to, że z akt sprawy nie wynika, by powstał projekt decyzji oraz by został uzgodniony z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego, stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu nie można za usprawiedliwione uznać również twierdzenia Wójta, że nie mógł załatwić sprawy w zakreślonym terminie, ponieważ przekazywał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z zażaleniem na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Organ miał możliwość wykonania odpisów akt sprawy, jak również zwrócenia się do organu odwoławczego z wnioskiem o wypożyczenie akt sprawy.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wójt Gminy Kampinos zarzucił naruszenie art. 154 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że termin załatwienia sprawy upływał w dniu 28 stycznia 2013 r. Przed upływem tego terminu organ zawiesił postępowania w sprawie do czasu zajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności nie wlicza się okresów opóźnienia spowodowanych z winy strony jak również okresów zawieszenia postępowania. W trakcie trwania postępowania organ podejmował czynności w normalnym trybie. Prowadził postępowania, w tym wzywał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji. Organ nie mógł wydać decyzji w oparciu o odpis akt sprawy, albowiem zgodnie z art. 73 K.p.a. prawo sporządzania odpisów ma wyłącznie strona postępowania, ponadto Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instrumentu wypożyczenia akt przez organ. Sąd nie wskazał dlaczego zawieszenie postępowania uznał za przyczynę przewlekłości postępowania.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzuty naruszenia art. 154 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. nie są trafne.
Przepis art. 154 P.p.s.a. reguluje kwestie dotyczące wymierzenia grzywny organowi w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na bezczynność, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 154/11 zobowiązał Wójta Gminy Kampinos do rozpoznania wniosku J. P. z dnia 19 lutego 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska rolniczego w zabudowie zagrodowej, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1294/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wójta Gminy Kampinos od wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. Odpis prawomocnego wyroku zobowiązującego Wójta Gminy Kampinos do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy wraz z aktami sprawy został doręczony Wójtowi w dniu 28 listopada 2012 r. Wobec tego Wójt zobowiązany był do załatwienia sprawy w terminie do dnia 28 stycznia 2013 r. Pomimo upływu terminu postępowanie w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie zostało zakończone.
Organ po otrzymaniu w dniu 29 listopada 2012 r. odpisu prawomocnego wyroku zobowiązującego go do załatwienia sprawy wraz aktami sprawy, dopiero w dniu 14 grudnia 2012 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o szereg dokumentów. Wójt nie uwzględnił zawartego w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. wskazania co do tego, że możliwe jest wykorzystanie dostarczonych przez skarżącego materiałów od 2008 r. (poprzedni wniosek skarżącego z 2008 r. został pozostawiony bez rozpoznania). Skarżący nadesłał żądane dokumenty w dniu 31 grudnia 2012 r. Organ po upływie dziesięciu dni od otrzymania tych dokumentów zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie, a dopiero po upływie trzech tygodni (w dniu [...] stycznia 2013 r.) wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Taki sposób prowadzenia postępowania przez organ w sytuacji, gdy dotyczy to wniosku, który organ został zobowiązany załatwić w terminie do dnia 28 stycznia 2013 r., a sprawa toczy się od 2010 r. należy uznać za nieprawidłowy. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że skargę w przedmiocie niewykonania przez Wójta Gminy Kampinos wyroku z dnia 21 grudnia 2012 r. należy uwzględnić, ponieważ mimo wyznaczonego przez Sąd terminu postępowanie w tej sprawie nie zostało dotychczas zakończone, a poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu, podczas gdy czynności te powinny być podejmowane niezwłocznie. Tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy nie uzasadnia okoliczność, że w związku z wniesieniem przez skarżącego zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 19 lutego 2013 r. Nie można bowiem pominąć tego, że postanowienie o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które stanowiło podstawę zawieszenia postępowania zostało podjęte dopiero na kilka dni przed upływem terminu, w jakim sprawa powinna zostać załatwiona.
Ponadto postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a zatem ustała przyczyna zawieszenia postępowania w tej sprawie.
W takich okolicznościach sprawy podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarga w przedmiocie niewykonania przez Wójta Gminy Kampinos wyroku z dnia 21 grudnia 2012 r. podlega uwzględnieniu, z uwagi na długość i sposób prowadzenia postępowania przez Wójta. Należy zwrócić uwagę, że pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zbyt długie odstępy czasowe i postępowanie było prowadzone opieszale.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.