Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 552/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi D. Ś., zw. dalej skarżącą, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 11 lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Przystępując do rozpatrzenia sprawy sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek inwestora został zmieniony w toku postępowania administracyjnego. Sąd podał, że pierwotny wniosek z 20 listopada 2007 r. dotyczył "przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na przedmiotowych działkach nr... i...", następnie stosownie do oświadczenia wnioskodawcy z 16 kwietnia 2008 r. (k.
71) został zmieniony na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej na działce nr... i...". Powyższa zmiana treści wniosku w zakresie przedmiotu zabudowy nie doprowadziła jednak do zmiany lub uzupełnienia dokumentów stanowiących załącznik wniosku, w tym w szczególności części graficznej wniosku, co w ocenie sądu, naruszyło treść art. 52 ust. 2 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zw. dalej u.p.z.p. Sąd wskazał, że z przepisów tych wynika, iż wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, w związku z brakiem nowej dokumentacji, brak było podstaw do precyzyjnego ustalenia, na której konkretnie działce i w którym miejscu ma powstać przedmiotowy budynek.
Sąd pierwszej instancji wywiódł, że w przypadku zmiany wniosku wnioskodawca obowiązany był złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie sądu, zmiana wniosku zastosowana w niniejszej sprawie przez wnioskodawcę nieobejmująca określenia w formie graficznej i opisowej dokładnej lokalizacji budynku jest niewystarczająca chociażby z powodu braku możliwości określenia, czy planowany do zabudowy teren będzie miał prawidłowy dostęp do drogi publicznej. Sąd uznał, że w przypadku, gdy planowany budynek będzie znajdował się w oficynie to teren inwestycji nie będzie miał wystarczającego dostępu do drogi publicznej z racji zbyt wąskiego wjazdu, bowiem, jak wskazuje się w dokumentacji dotyczącej charakterystyki inwestycji, obecnie przedmiotowy teren jest zabudowany budynkiem mieszkalnym, w zachodniej pierzei ul. Ż. (wschodnia granica działki) oraz budynkiem gospodarczym w oficynie, zaś wjazd na przedmiotowy teren odbywa się z ul. Ż. (dz....) przez sień przejazdową budynku nr... (k. 26-27 akt adm.). Sąd pierwszej instancji argumentował, że dodatkowo w zmienionym wniosku odwołano się przy określeniu przedmiotu zabudowy do "wykorzystania konstrukcji hali" bez wyjaśnienia tego pojęcia.
Ponadto, sąd pierwszej instancji podniósł, że organy w niniejszej sprawie ustalając warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego o charakterze oficynowym, uwzględniły i podzieliły ustalenia i wnioski analizy architektoniczno-budowlanej, pomimo, że analiza ta nie wskazuje, aby w badanym terenie taka zabudowa (tj. budynkiem jednorodzinnym w oficynie) występowała, zdaniem sądu, narusza to przepisy postępowania w zakresie ustaleń faktycznych, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. Sąd wskazał, że o ile nie można z góry przesądzić, iż taka zabudowa narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jednak organy winny w sposób wyczerpujący wskazać, jaka jest dotychczasowa zabudowa i dlaczego planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Powyższe, w ocenie sądu pierwszej instancji, winno być wykazane chociażby ustaleniami i warunkami zawartymi w analizie.
Mając na uwadze powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że tak decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu drugiej instancji utrzymująca ją w mocy naruszają prawo materialne, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Z. W. zaskarżono powyższy wyrok w całości, wnosząc o oddalenie skargi D. Ś. i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji. Alternatywnie, gdyby sąd stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2013 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zmiana tytułu wniosku w żaden sposób nie spowodowała zmiany dokumentacji potrzebnej dla wydania decyzji. Przedmiotowa zmiana podyktowana była faktem, iż budynek, którego dotyczył wniosek stanowił nieoddany do użytkowania budynek o przeznaczeniu na cele hali magazynowej, a nie budynku gospodarczego jak w pierwotnej wersji wniosku. W ocenie skarżącego, mimo dokonanej zmiany, dokumentacja wymagana pokrywała się z dokumentacją złożoną do pierwotnego wniosku.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, poprzez błędne ustalenie wadliwości przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji, wobec zmiany zakresu wniosku. Nadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie przez sąd prawa materialnego polegało także na przyjęciu, iż dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest dokładne ustalenie parametrów technicznych terenu inwestycji poprzez na przykład ustalenie szerokości wjazdu, podczas gdy nie są to przesłanki istotne dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, podobnie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do sposobu użytkowania budynku. Skarżący kasacyjnie podniósł, że użycie terminu "oficyna" nie określa jego sposobu użytkowania, a jedynie jego położenie na działce. Skarżący kasacyjnie argumentował, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest wykazanie kontynuacji sposobu zabudowy, natomiast warunki techniczne związane z usytuowaniem budynku na działce pozostają poza kognicją organów postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatem, w jego ocenie, brak spełnienia szczegółowych warunków technicznych w postaci odpowiedniej szerokości dojazdu do nieruchomości, czy szerokość bramy wjazdowej nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki dostępu do drogi publicznej.
W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wywiódł, że organy szczegółowo oceniły spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalając warunki zabudowy.
Nadto, nie zgodził się z sądem pierwszej instancji, że organy administracji w niewłaściwy sposób ustaliły stan faktyczny, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które doprowadziło do wydania wyroku nieznajdującego odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącego kasacyjnie w petitum ogóle nie wskazano zarzutów. Autorka skargi kasacyjnej ograniczyła się do przeprowadzenia rozważań w uzasadnieniu, w którym wprawdzie przywołano podstawy materialnoprawne orzeczenia sądu pierwszej instancji, nie mniej jednak nie wskazano, że przepisy te mają stanowić podstawę skargi kasacyjnej.
Rozpatrzenie jedynego zarzutu postawionego w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, tj. naruszenia postępowania nie jest możliwe ze względu na to, iż jako przepis naruszony wskazano art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. lecz przepisy własnej ustawy procesowej, tj. p.p.s.a. Z tego wynika, że przepisy postępowania, nie mogą być kwestionowane przez wskazanie przepisów normujących postępowanie przed organem administracji, czyli tak jak w rozpoznawanej sprawie, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów regulujących postępowanie przed organami, tylko ocenia ich zastosowanie. Dokonując tej oceny stosuje przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym, czyli przepisy p.p.s.a. Nie oznacza to, że w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie można poddać kontroli ocenę stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji, dokonaną przez sąd pierwszej instancji.
Można to uczynić, wskazując jednak w podstawie skargi kasacyjnej ten przepis p.p.s.a., który został przez sąd pierwszej instancji naruszony podczas dokonywania oceny stosowania przepisów k.p.a. przez organ. Takiego przepisu w treści skargi kasacyjnej jednak nie wskazano, wobec czego nie czyniono też rozważań co do ewentualnego wpływu naruszonego przepisu p.p.s.a. na wynik sprawy.
Zamierzając zaś wykazać proceduralne błędy postępowania administracyjnego i naruszenia przepisów k.p.a. przez organy administracji autorka skargi kasacyjnej powinna powiązać je z uchybieniami proceduralnymi, których mógł dopuścić się sąd administracyjny a następnie wskazując na konkretny przepis p.p.s.a. sformułować zarzut kasacyjny, który za podstawę przyjmuje naruszony przepis p.p.s.a., a nie k.p.a. wykazując jednocześnie, po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a., iż naruszenie procedury sądowoadministracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 2