Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1015/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...].
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 14 marca 2007 r. w sprawie zgodności wykonywanych robót dotyczących przeniesienia słupa Nr [...] napowietrznej linii na działce nr [...] we wsi W. D., ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 21 października 2005 r. przez J. K..
Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do zgłoszenia J. K. z dnia 21 października 2005 r. przesunięcie słupa nr [...] winno być wykonane w kierunku działki nr [...] wzdłuż linii n.n. w ten sposób, by odległość (mierzona w osiach słupów) słupa nr [...] po przesunięciu na działce nr [...] wynosiła 46,0 m od słupa nr [...] usytuowanego na działce nr [...] i 54,0 m od słupa nr [...] usytuowanego na działce [...] oraz 0,55 m od linii rozgraniczającej działki nr [...] i [...]. Z inwentaryzacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Łodzi w dniu 21 grudnia 2005 r. wynika, że słup nr [...] usytuowany został w odległości 44,0 m od słupa nr [...] i w odległości 56,0 m od słupa nr [...] co oznacza, że słup został przesunięty niezgodnie z dokonanym przez inwestora w dniu 21 października 2005 r. zgłoszeniem wykonania robót budowlanych.
Uzasadniając dalej swe rozstrzygnięcie organ wskazał, że z oświadczenia uczestniczki E. W. złożonego do protokołu oględzin z dnia 14 marca 2007 r. wynika, że słup nr [...] został przestawiony w dniu 8 grudnia 2005 r. a więc po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, co jest zgodne z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż zgłoszenia wykonania robót należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, do wykonania robót można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
Podczas oględzin, w dacie wyżej wskazanej, państwo E. i T. W. nie potrafili wskazać przebiegu granicy dzielącej działki nr [...] i [...].
Reasumując, na podstawie zebranego materiału organ stwierdził, iż przesunięcie słupa nastąpiło na działce inwestora tj. [...] i na skutek przesunięcia nie wystąpiły nieprawidłowości mające odniesienie do przepisów budowlanych. Prace zostały wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego zgodnie z art. 30 w zw. z art. 29 ustawy Prawo budowlane, a postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je na podstawie art. 105 kpa umorzyć.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i T. W..
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu umarzającą postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót dotyczących przeniesienia słupa nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] nakładającą na J. K. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na przestawieniu słupa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy był niewystarczający do wydania decyzji i wymagał uzupełnienia oraz przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, dokonania oceny czy na skutek przesunięcia słupa wystąpiły nieprawidłowości mające odniesienie do przepisów budowlanych.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydana została decyzja PINB Nr [...], od której to decyzji odwołali się E. i T. W., jednakże odwołanie nie precyzowało żądań odwołujących.
Organ odwoławczy powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji, treść pisma Zakładu Energetycznego z dnia 26 kwietnia 2007 r., wskazał również, iż z protokołu oględzin wynika, że słup nr [...] jest usytuowany w odległości 44 m od słupa nr [...] i w odległości 56 m od słupa nr [...], co oznacza, że słup został przesunięty niezgodnie ze zgłoszeniem o 2 m. Jednakże w zakresie tych ustaleń organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż na skutek przesunięcia nie wystąpiły nieprawidłowości mające odniesienie do przepisów prawa budowlanego. Organ podsumował swe wywody, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1ustawy Prawo budowlane upoważniająca organ do interwencji.
Organ podniósł, iż w szczególności nie występuje przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy podnoszona przez odwołujących, bowiem nie został naruszony tak przez inwestora jak i organ przepis art. 30 ust. 1 w/w ustawy, który określa zakres robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej. Przedmiotowe roboty nie wymagały pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia, nie można zatem mówić o naruszeniu w/w przepisu. Ustawodawca nie dał organom nadzoru budowlanego podstaw do interwencji w przypadku wykonywania robót niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem jeśli zmiana ta nie narusza przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...].
Sąd I instancji podkreślił, iż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych dotyczących przeniesienia słupa nr [...] ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 21 października 2005 r. przez J. K. podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa).
W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu I instancji organy administracji dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy nadzoru budowlanego pominęły w ogóle w swych rozstrzygnięciach i rozważaniach, przedstawionych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, podnoszoną przez skarżących kwestię dwukrotnej samowoli budowlanej polegającej na przeniesieniu słupa nr [...] w marcu i czerwcu 2005 r. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, że choć inwestycja była prowadzona w owym czasie przez Zakład Energetyczny w oddalonym o około kilometr innym miejscu, doprowadziła w istocie do działań samowolnych dotyczących słupa nr [...]. Jedynym zainteresowanym jego przestawieniem wydaje się być J. K., zaś pracownicy Zakładu Energetycznego byli tylko wykonawcami samowoli. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia i odniesienia się do niej w motywach decyzji, z uwagi na dokonane w późniejszym okresie, 21 października 2005 r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących słupa nr [...] właśnie przez J. K..
Sąd podkreślił, że z uzasadnienia organu odwoławczego jak i organu I instancji wynika, że słup został przesunięty niezgodnie ze zgłoszeniem o 2 m. Jednakże w zakresie tych ustaleń organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż na skutek przesunięcia nie wystąpiły nieprawidłowości mające odniesienie do przepisów prawa budowlanego, o czym ma w ocenie organów świadczyć również pismo Zakładu Energetycznego z dnia 26 kwietnia 2007 r., z którego wynika, że z technicznego punktu widzenia możliwa jest lokalizacja słupa nr [...] zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną z dnia 21 grudnia 2005 r. oraz że z tego powodu nie odnotowano żadnych awarii.
Sąd wskazał, iż najprawdopodobniej organy nadzoru budowlanego uznały te odstępstwa od dokonanego zgłoszenia za nieistotne, choć z treści uzasadnienia to nie wynika. Z całą pewnością lokalizacja słupa nr [...] nie ma większego znaczenia z punktu widzenia przebiegu trasy przesyłowej i ewentualnych awarii. To nie ta okoliczność ma jednak świadczyć o braku naruszeń przepisów prawa budowlanego.
Zgłoszenie dokonane przez J. K. w dniu 21 października 2005 r. opiewało na przesunięcie słupa w ramach jego własności, to jest działki oznaczonej nr [...].
Skarżący w toku postępowania podnosili, iż na skutek przesunięcia słupa o 2 m doszło do jego posadowienia na działce 115 będącej własnością E. W.. Podczas oględzin, w dniu 14 marca 2007 r. państwo E. i T. W. podtrzymali swe twierdzenia, choć nie byli w stanie wskazać przebiegu granicy dzielącej działki nr [...] i [...]. W sprawie nie ulega też wątpliwości, że sporna jest granica między właścicielami działek nr [...] i [...].
W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji wydaje się być przedwczesna reasumpcja organów administracji, iż na podstawie zebranego materiału organ stwierdził, że przesunięcie słupa nastąpiło na działce inwestora tj. [...]. W sprawie tak naprawdę nie przedstawiono żadnego dowodu w postaci dokumentu, z którego wynikałby przebieg granicy między tymi działkami, a usytuowaniem słupa.
Nie można odmówić słuszności twierdzeniu organów, że co do zasady kwestie przebiegu granic w przypadku sporu należą do postępowania rozgraniczeniowego toczonego w trybie administracyjnym, a następnie sądowym. Okoliczność ta jednak nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zebrania w tym zakresie materiału dowodowego. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku ustalenia granicy okaże się, że słup nr [...] został posadowiony na działce nr [...] E. W., a to z całą pewnością narusza zakres dokonanego przez inwestora J. K. zgłoszenia dokonanego w dniu 21 października 2005 r., a więc zarówno prawa własności, jak i dotyczy przepisów prawa budowlanego.
Przytoczony opis przebiegu postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej prowadzi do wniosku – jak podkreślił Sąd I instancji – iż zostały naruszone zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego Sąd wskazał, aby organy administracji rozpoznając ponownie sprawę ustaliły i wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny w sprawie, a więc przebieg granicy miedzy działkami i zaistnienie ewentualnej samowoli co do posadowienia słupa nr [...], przy czynnym udziale stron. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wewnętrzną sprzeczność orzeczenia uniemożliwiającą organowi jego wykonanie.
Podnosząc powyższy zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadniając swoje stanowisko poprzez dokonanie oceny prawnej i wskazania co do dalszego toku postępowania sąd wyszedł poza zakres przepisów postępowania administracyjnego. Nakazanie organom administracyjnym wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez ustalenie ponad wszelką wątpliwość m.in. przebiegu granicy pomiędzy działkami może czynić postępowanie administracyjne niewykonalnym. Jak podkreślono organy nadzoru budowlanego nie zostały wyposażone w uprawnienia do ustalania granic nieruchomości, ani prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego poza oceną dowodów świadczących o przebiegu granic.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przystępując do oceny wniesionego środka zaskarżenia uznać należy, iż złożona skarga kasacyjna oraz podniesiony w niej zarzut nie zasługiwały na uwzględnienie.
Stawiając zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu, autor skargi kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na wewnętrznej sprzeczności orzeczenia uniemożliwiającej organowi jego wykonanie.
Odnosząc się do powyższego zarzutu, wskazać trzeba, że artykułowi 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako przepisowi z zakresu procedury sądowoadministracyjnej - przypisać należy charakter przepisu prawa procesowego. Wskazuje on przesłanki, formę i treść jaką przybiera orzeczenie sądu pierwszej instancji po merytorycznym rozpoznaniu skargi.
Aby podważyć wyrok, w którym sąd stwierdził uchybienia w postępowaniu administracyjnym, które w jego ocenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zadecydowało o zastosowaniu sankcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wystarczy oponowanie w skardze kasacyjnej przeciwko takiemu stanowisku sądu argumentami opartymi na najgłębszym nawet przekonaniu o niesłuszności wyroku, ale konieczne jest wskazanie i uzasadnienie w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji forując taki właśnie wyrok - naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i to uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., syn akt II FSK 572/07, Lex 451651).
Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie stanął na stanowisku, iż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa.
Ma rację Sąd I instancji nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego, aby organy administracji rozpoznając ponownie sprawę ustaliły i wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny w sprawie.
Sąd I instancji wskazał, że co do zasady kwestie przebiegu granic w przypadku sporu należą do postępowania rozgraniczającego, ale okoliczność ta nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zebrania w tym zakresie materiału dowodowego. Wywód Sądu I instancji jest w tej mierze klarowny i zasługuje na aprobatę.
Z tych względów należało dojść do wniosku, iż zarzut skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie jako nieusprawiedliwiony nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zważywszy zatem, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.