Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 391/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę L. S. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2016 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nakładającą na [...] Sp. z o. o. z siedzibą w N. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. S. oraz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu odwoławczego ze względu na rażące naruszenie przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. dalej Prawo budowlane), poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi na decyzję, w której organy obu instancji wadliwie określiły krąg stron postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji ze względu na zaistniałe uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu, podczas gdy w istocie konieczne było wyeliminowanie decyzji organu I instancji z innych przyczyn, a to z powodu błędnego przyznania przymiotu strony postępowania Związkowi [...] w B.;
- 4. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe określenie granic rozstrzyganej sprawy, co spowodowało ograniczenie rozważań Sądu do zasadności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz wybiórcze odniesienie się do pozostałych okoliczności wynikających ze stanu faktycznego;
- 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odniesienie się w wyroku wyłącznie do wybranych zarzutów skargi, co nie było uzasadnione ani granicami sprawy ani też nie wynikało z innych okoliczności podniesionych w uzasadnieniu;
- 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznych rozważań co do obowiązku zastosowania uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, co doprowadziło do wadliwego wniosku, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy nie było zasadne;
- 7. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z dokumentu, co doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że naturalny kierunek spływu wód z działki skarżących kasacyjnie ma znaczenie dla określenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia budowlanego na tej działce;
- II. przepisów prawa materialnego tj.:
- 8. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni tych przepisów i stwierdzenie, że organ prawidłowo przyjął, jakoby ustalenie kręgu stron w postępowaniu legalizacyjnym mogło być dokonane na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zastosowanie miał wyłącznie art. 28 k.p.a., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Związek [...] w B. posiadał przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki przeprowadził właściwą kontrolę zaskarżonej decyzji, kierując się kryteriami adekwatnymi do przedmiotu sprawy.
Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych koncentrujących się na ocenie Sądu w zakresie ustalonego kręgu stron należy wskazać, że prawidłowo została zweryfikowana legitymacja procesowa Związku [...] w B. w przedmiotowej sprawie. Zaznaczyć należy, że nieodzownym elementem kontroli sądowej jest zbadanie, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z udziałem uprawnionych podmiotów. Ma to również związek z potrzebą określenia przez sąd administracyjny stron i uczestników postępowania sądowego. W niniejszej sprawie wypowiedzenie się przez Sąd Wojewódzki co do legitymacji Związku [...] było niezbędne wobec zarzutu skarżących, którzy zakwestionowali uprawnienie wnioskodawcy do zainicjowania postępowania administracyjnego.
Mylnie zatem wskazano w skardze kasacyjnej, że wyrażenie przez Sąd Wojewódzki stanowiska co do kręgu stron świadczy o wadliwości przeprowadzonej kontroli. Wprawdzie rację mają skarżący, że oceniając status stron w przedmiotowej sprawie Sąd powinien kierować się zasadniczo treścią art. 28 k.p.a., to jednak powołanie w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie było błędem mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Istotne bowiem rozważania Sądu odnoszą się merytorycznie do tych okoliczności, które determinowały legitymację procesową wnioskodawcy.
Z analizy akt wynika, że wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego dotyczyło robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości sąsiadującej częściowo z działką gruntową o nr [...], będącą własnością Związku [...] w B., który zażądał sprawdzenia legalności urządzonego przez inwestora parkingu (miejsc postojowych) podnosząc, że zanieczyszczenia pochodzące z parkujących pojazdów i wody opadowe przepływają powierzchniowo na sąsiednie grunty.
W takim stanie sprawy podstawę prawną do ustalenia legitymacji procesowej wnioskodawcy stanowił art. 28 k.p.a.
Jednak zaznaczyć trzeba, że przy wyznaczaniu kręgu stron zarówno w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak i w każdym innym postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej (art. 48 i 49b Prawa budowlanego) podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 457).
Tak więc chociaż w postępowaniu naprawczym nie mają zastosowania wprost regulacje szczególne z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to jednak o interesie prawnym właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu danego obiektu budowlanego.
Należy pamiętać, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. Podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego.
Dla ustalenia kręgu stron w sprawach inwestycyjnych kluczowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego poglądy wypracowane w orzecznictwie dotyczące statusu stron w sprawach pozwolenia na budowę mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 650/07, wyrok NSA z 12 kwietnia 2007 r. II OSK 734/06).
W świetle powyższych uwag uznać należało, że Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią art. 28 k.p.a., mimo niepowołania tego przepisu w uzasadnieniu wyroku, wskazał prawidłowo, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w danej sprawie interes prawny. Zaznaczył też trafnie, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu, że o statusie strony Związku [...] przesądzał fakt takiego położenia nieruchomości stanowiącej jego własność (działka nr [...]), że była ona narażona na spływ wód powierzchniowych z terenu spornej inwestycji. Kwestia takiego wzajemnego usytuowania tych nieruchomości sąsiednich była przedmiotem ekspertyz (opinii) sporządzonych w sprawie, a zatem legitymacja Związku [...] do występowania w sprawie nie mogła budzić wątpliwości. Dodatkowo oprócz oddziaływania zrealizowanego obiektu budowlanego w związku ze spływem wód powierzchniowych (zanieczyszczeń) na nieruchomość wnioskodawcy, zbadaniu podlegała także kwestia zachowania odległości urządzonych miejsc postojowych (parkingowych) od granicy działek sąsiednich, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. Te okoliczności były wystarczające aby przyznać wnioskodawcy status strony w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 28 k.p.a., natomiast zasadność zarzutów i żądań przez niego zgłoszonych podlegać będzie merytorycznej ocenie przez organ nadzoru budowlanego. W rezultacie niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w punktach I (2, 3, 7), II petitum skargi kasacyjnej.
Jako chybione należało uznać również pozostałe zarzuty kasacyjne sformułowane w punktach I (4, 5, 6), odnoszących się zasadniczo do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd Wojewódzki przedstawił prawidłowy wywód prawny co do legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. byłoby niewystarczające do załatwienia sprawy.
Skoro Sąd w całości zaakceptował ocenę organu odwoławczego w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, to nie było potrzeby powtarzania argumentacji wykazującej potrzebę ponownego jej rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza że organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do zebranego materiału dowodowego i wyników postępowania wyjaśniającego.
Sąd Wojewódzki weryfikując kontrolowaną decyzję kasatoryjną w świetle unormowania art. 138 § 2 k.p.a. zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
Zasadnie Sąd zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia prze organ pierwszej instancji okoliczności mających znaczenie dla kwalifikacji prawnej robót budowlanych polegających nie tylko na utwardzeniu powierzchni gruntu, ale też budowy miejsc postojowych i placu składowego – w kontekście regulacji prawnych wskazanych przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaaprobował przy tym rozważania organu odwoławczego wyjaśniające podstawy prawne uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia dla poszczególnych elementów przedmiotowej inwestycji. Uwzględniając procesowy charakter decyzji kasatoryjnej, Sąd Wojewódzki trafnie zastrzegł, że przeprowadzona kontrola sprowadzała się do oceny przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.
Dodać należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy za koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przemawiała wskazana przez organ odwoławczy potrzeba zastosowania różnych trybów przewidzianych w art. 51 oraz 48 i 49b Prawa budowlanego.
W zależności bowiem od wyników dalszego postępowania wyjaśniającego może powstać potrzeba przeprowadzenia odrębnych postępowań: naprawczego bądź legalizacyjnego, co jest warunkowane kwalifikacją prawną poszczególnych robót budowlanych.
Niewątpliwie wnikliwa ocena organu odwoławczego w sposób właściwy ukierunkowała rozpoznawanie sprawy na dalszym jej etapie, co dawało Sądowi Wojewódzkiemu podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niezasadnie sformułowane zostały w skardze kasacyjnej zarzuty co do nieprawidłowego określenia granic rozpoznawanej sprawy oraz wybiórczego przedstawienia przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wypowiedział się wystarczająco co do ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla podjętej w sprawie decyzji kasatoryjnej, a ponadto wyjaśnił prawidłowo podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.
Z przyczyn wyżej omówionych niezasadny okazał się zarzut z punktu I (1) skargi kasacyjnej.
Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.