Uzasadnienie
II OSK 779/10 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. III SA/Kr 426/09, po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] [pic]lutego 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydent Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wymeldowania z pobytu stałego P. K. z lokalu przy os. K. [...] w K. - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzja organu pierwszej instancji była motywowana tym, że P. K. nie opuścił przedmiotowego lokalu w sposób dobrowolny i trwały. Organ ten nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, jakoby P. K. nigdy nie wyrażał chęci powrotu do przedmiotowego lokalu a jego wizyty ograniczały się jedynie do dewastacji mieszkania czy wynoszenia z niego cennych przedmiotów. Został on zmuszony do opuszczenia lokalu przez U. K. i pomimo ponawianych prób zamieszkania nie jest w stanie w nim zamieszkać ze względu na postawę U. K.. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. K. i U. K. podnosząc, że domagają się wydania decyzji o wymeldowaniu P. K. z uwagi na dewastacje, jakich się dopuścił.
Wojewoda Małopolski podzielił stanowisko organu I instancji ze względu na to, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że P. K. ma zamiar mieszkać w przedmiotowym lokalu, co jednak utrudnia mu postawa U. K..
Skargę na decyzję organu II instancji wniósł K. K. zarzucając, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są błędne, gdyż jego zdaniem P. K. opuścił lokal dobrowolnie w dniu 15 listopada 2004 r. wraz ze swoją konkubiną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna powołując się na to, iż w orzecznictwie przyjmowany jest pogląd, że przesłanka do orzeczenia o wymeldowaniu z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm./ występuje tylko wówczas, gdy opuszczenie lokalu ma charakter trwały i jest dobrowolne, co jednak nie miało miejsca w sprawie niniejszej, jak to słusznie w ocenie Sądu uznały organy obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego to jest błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki dla zastosowania tego przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym. Żądanie wymeldowania w sprawie jest uzasadnione, skoro materiał dowodowy świadczy o tym, że nastąpiło opuszczenie danego lokalu przez P. K. dobrowolnie, wraz z konkubiną i wspólnym dzieckiem.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie pochodzi od podmiotu mającego materialno-prawną legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 (1 ppsa. Stosownie do tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Tylko środek wniesiony przez podmiot uprawniony w myśl art. 50 (1 ppsa może doprowadzić do uruchomienia postępowania sądowo-administracyjnego. Sądy administracyjne nie mają bowiem prawa do tego, aby wszczynać i prowadzić postępowanie z urzędu, a wyłącznie na żądanie uprawnionego podmiotu. Skoro skarżący nie miał interesu prawnego wymaganego do tego, aby jego skarga mogła skutkować wszczęciem postępowania sądowo-administracyjnego, to tym samym, pomimo iż Sąd I instancji nie dopatrzył się tej okoliczności /a powinien to uczynić/ i skargę rozpoznał, to należy uznać, że skarga kasacyjna nie mogła być merytorycznie rozpoznana z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie wymaganego art. 50 (1 ppsa, a z tej przyczyny podlega ona oddaleniu w myśl art. 184 ppsa.
Przyczyn uznania, że skarżący nie ma w spawie wymeldowania z danego lokalu /orzeczenia o odmowie wymeldowania/ innej osoby interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, należy upatrywać w tym, że kwestia spełnienia przesłanek do wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej w sprawie wymeldowania może być rozpatrywana wyłącznie w aspekcie uregulowań ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przesłanki wymagane do orzeczenia o wymeldowaniu określa wprawdzie przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy, jednakże z treści ustawy, jej charakteru i celu meldunku wskazanego w tej ustawie, jako elementu składowego ewidencji ludności, prowadzonej na podstawie prawa materialnego publicznego i wyłącznie dla potrzeb publiczno-prawnych jednoznacznie wynika, że żadne inne podmioty prywatne poza osobą, której postępowanie dotyczy, to jest która ma być wymeldowana z danego lokalu, nie mają interesu prawnego w takiej sprawie.
W szczególności nie mają interesu prawno-materialnego w kwestii meldunku właściciele /współwłaściciele/ lokalu czy też użytkownicy wieczyści nieruchomości a tym bardziej takiego interesu prawnego nie mają osoby mieszkające w danym lokalu bez względu na to, na podstawie jakiego stosunku prawnego to zamieszkiwanie ma miejsce. Takie osoby mogą występować w sprawie administracyjnej o wymeldowanie jedynie jako świadkowie zaś ich zeznania stanowić mogą materiał dowodowy służący organowi orzekającemu do podjęcia rozstrzygnięcia /wydania decyzji/. Spory na tle prawa do zamieszkiwania w danym lokalu, korzystania z określonej nieruchomości, rozstrzygają sądy powszechne w sprawach cywilnych, nie mogą natomiast być traktowane jako sprawy publiczno-prawne. Jeżeli więc jak w niniejszej sprawie, o wydanie orzeczenia w sprawie wymeldowania wystąpiła do właściwego organu określona osoba, to jej wystąpienie w żadnym razie nie powinno być traktowane jako wniosek o wymeldowanie.
Wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymeldowania może skutecznie złożyć tylko podmiot mający w tym interes prawny. Pismo pochodzące od innej osoby zainteresowanej orzeczeniem o wymeldowaniu organ powinien potraktować jako inicjatywę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie zaś jako wniosek wszczynający postępowanie a w konsekwencji niewłaściwym jest orzeczenie o odmowie wymeldowania, skoro "odmówić" pozytywnego załatwienia sprawy można tylko podmiotowi, którego wniosek skutecznie wszczął postępowanie administracyjne. Wniosek bowiem w zależności od stanu prawnego i faktycznego sprawy może być załatwiony albo pozytywnie, albo negatywnie. W niniejszej sprawie jednak skarżący, w istocie jako osoba trzecia niemająca interesu prawnego w sprawie meldunkowej /ewidencyjnej/ nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, bowiem nie było materialno-prawnych podstaw do uznania go jako stronę w takiej sprawie.
Ewidencyjny, a więc oderwany od prawa do lokalu charakter regulacji ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, potwierdził Trybunał Konstytucyjny, w szczególności stwierdzając niezgodność z konstytucją tej regulacji, która uzależniała zameldowanie od legitymowania się prawem do lokalu. Zameldowanie jest wyłącznie związane z faktem zamieszkania w danym lokalu bez względu na to, czy osoba podlegająca zameldowaniu ma prawo do tego lokalu, zaś wymeldowanie jest uzależnione jedynie z ustalonym w postępowaniu administracyjnym faktem opuszczenia lokalu.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 47/09, w którym zauważa się w szczególności, iż jak to podkreślono także w szeregu innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku sygn. akt II OSK 1730/07, ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje zameldowanie jako rejestrację stanu faktycznego w zakresie pobytu osób i służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Zameldowanie jest więc jedynie aktem rejestracji danych pod wskazanym adresem, czyli ma charakter czynności materialno-technicznej. Wymeldowanie natomiast następuje decyzją administracyjną w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przy czym osoba zameldowana nie wykaże woli usunięcia jej z ewidencji ludności pod dotychczasowym adresem.
W sprawie rozstrzyganej wyrokiem NSA z dnia 18 stycznia 2010 r. skargę kasacyjną wniosła osoba zainteresowana wymeldowaniem innej osoby /o czym orzekł organ administracji publicznej na jej wniosek/, będąca jednocześnie współwłaścicielką lokalu, kwestionując prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji i zarzucając temu Sądowi oparcie zaskarżonego wyroku na niewłaściwej ocenie występującego w sprawie stanu faktycznego.
Przed dokonaniem oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ma jednak obowiązek zbadać, czy podmiot wnoszący tę skargę ma w sprawie interes prawny. Stosownie bowiem do przepisów ppsa /art. 50/ postępowanie przed sądem administracyjnym i to zarówno pierwszej instancji jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Na to, że sąd administracyjny poddaje badaniu legitymację materialno-prawną podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego wskazuje w szczególności uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 /ONSA/WSA 2005, nr 4, poz. 62/. Ocena w powyższym zakresie następuje bez względu na to, czy korzystający z danego środka prawnego był dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, że zameldowanie ma charakter rejestrowy /ewidencyjny/, a więc jedynym podmiotem, którego dotyczy ta czynność jest osoba, która dla celów ewidencyjnych zgłasza właściwemu organowi swój pobyt w danym lokalu. W ww. ustawie mowa jest wprawdzie o "wniosku", w wyniku którego następuje zameldowanie, jednakże zastosowanie określenia "wniosek" nie powoduje, że ma miejsce wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz przeciwnie, stanowi on jedynie pismo będące w istocie zgłoszeniem się danego podmiotu do dokonania przez organ czynności administracyjnej zarejestrowania jego osoby pod wskazanym adresem. Wymeldowanie, a więc usunięcie określonego podmiotu z ewidencji /rejestru/ ludności pod określonym adresem, może również nastąpić w formie czynności materialno-technicznej właściwego organu, gdy osoba zameldowana sama zgłasza, że nie będzie już przebywała pod danym adresem, względnie w odróżnieniu od zameldowania czy też dobrowolnego wymeldowania, stanowi rozstrzygnięcie właściwego organu dokonywane w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zostaną spełnione ustawowe przesłanki a więc osoba opuszczając lokal nie zgłasza tego faktu organowi w celu dokonania czynności wymeldowania /wykreślenia z ewidencji pod danym adresem/.
Podmiotem mającym interes prawny w sprawie, której przedmiotem jest wymeldowanie, to jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, jest wyłącznie ta osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu prowadzone jest postępowanie i to niezależnie od tego, na jakim etapie załatwiania sprawy /postępowanie administracyjne w pierwszej lub drugiej instancji, postępowanie sądowo-administracyjne/, z tym, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym ocena interesu prawnego danego podmiotu następuje przy zastosowaniu art. 50 ppsa. Inne osoby zainteresowane wymeldowaniem /poza stroną/, np. właściciel czy współwłaściciel lokalu, współmałżonek osoby, której wymeldowanie dotyczy itd. nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie wymeldowania /usunięcia z ewidencji/ jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym wprawdzie według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego jednak ma jedynie na celu doprowadzenie danych zawartych w ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym.
Taka regulacja prawna i jej rozumienie niewątpliwie leży w interesie Państwa. Osoby trzecie pozostające poza sferą organizacji organów państwowych, do których należy zaliczyć właściciela /współwłaściciela/ nieruchomości /lokalu/, czy rodziny wymeldowanego itd. mogą ewentualnie korzystać z innych środków ochrony prawnej. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu /eksmisja/. Właściciel /współwłaściciel/ lokalu nie może więc być traktowany jako podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego /strona/ lecz jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Zeznania właściciela /współwłaściciela/ lokalu, lub innych osób stanowią ponadto środek dowodowy we wszczętej z urzędu przez właściwy organ sprawie o wymeldowanie.
Ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium przesądzającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r. / Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 776/, uznającym art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się za ewidencyjnym /rejestrowym/ charakterem czynności meldunkowych a zarazem brakiem związku z prawem do lokalu jak też niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu udzielenia na tę czynność zgody przez właściciela lokalu.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby w tzw. "wniosku" o zameldowanie, ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem potwierdzenia tego faktu przez właściciela, może być on dowodzony innymi dowodami np. oświadczeniami świadków. Takim świadkiem w kwestii zameldowania jak i wymeldowania może być także członek rodzinny osoby, której sprawa dotyczy.
Z tej przyczyny, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił skarżącego do udziału w postępowaniu przed tym Sądem, skargę należało oddalić, jako wniesioną przez podmiot niemający w sprawie interesu prawnego. Gdyby natomiast skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, skarga kasacyjna podlegałaby odrzuceniu. Ustalenie, iż wnoszący skargę kasacyjną nie ma w sprawie interesu prawnego powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w tej skardze, skoro została ona wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony /nie posiadający legitymacji materialno-prawnej/.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeknie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 250 ppsa.