Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 14/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118) – dalej "ustawa - Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie nakazał D. Z. rozbiórkę w/w budynku letniskowego (wagonu kolejowego).
Od tej decyzji odwołanie wniosła inwestorka, wskazując na nieprawidłową kwalifikację wagonu kolejowego, zaadaptowanego na potrzeby obiektu letniskowego, jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ustawy - Prawo budowlane. Wagonu kolejowego nie można bowiem zaliczyć do żadnej z kategorii obiektów budowlanych, objętych tym przepisem. Odwołująca podniosła także, że grunt, na którym posadowiony został obiekt nie stanowi jej własności, lecz Gminy Mniszków, z którą prowadzone są negocjacje, dotyczące zawarcia kolejnej umowy dzierżawy. Zdaniem odwołującej się niezawarcie umowy dzierżawy spowoduje, że postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe, co uzasadnia zawieszenie postępowania.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 48 ust. 1, w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 powołanej ustawy. W trakcie oględzin ustalono, że sporny obiekt to wagon kolejowy o wymiarach zewnętrznych 2,94 x 9,50 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach zewnętrznych 3,05 x 3,70 m. Roboty budowlane związane z realizacją tego obiektu zostały wykonane przez D. Z. w 2000 r., zaś zadaszony taras, w sposób trwały połączony ze spornym obiektem budowlanym, został wykonany w 2001 r. Ustalono również, że obiekt został zaadaptowany przez D. Z. na potrzeby budynku letniskowego poprzez: obłożenie ścian zewnętrznych panelami PCV w kolorze jasnym, - wstawienie skrzydeł okiennych uchylnych w 3 ścianach zewnętrznych w ilości 4 szt. o wym. 56 x 50 cm, 85 x 45 cm, 85 x 45 cm i 113 x 45 cm, - zamontowanie skrzydła drzwiowego, płytowego wraz z ościeżnicą o wym. 80 x 200 cm.
Obiekt wyposażony został również w wewnętrzną instalację elektryczną, wewnątrz obiektu wstawiono dwie ścianki działowe z otworami drzwiowymi w wyniku czego powstały trzy pomieszczenia tj. dwa pokoje sypialne i pomieszczenie kuchenne, ściany wewnętrzne wyłożone płytami pilśniowymi lakierowanymi na stelażu drewnianym, podłogi wyłożono natomiast wykładziną PCV. Taras stanowi konstrukcja drewniana, która jest połączona w sposób trwały z budynkiem letniskowym i stanowi całość użytkową (integralną część tego obiektu). Taras posiada dach jednospadowy pokryty blachą trapezową. Obiekt został usytuowany w odległości 2,0 m od granicy południowej, a od strony wschodniej 0,90 m od istniejącego ogrodzenia sąsiada. D. Z. oświadczyła, że nie posiada pozwolenia na budowę w/w obiektu budowlanego oraz tarasu.
Powołując się na treść art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazał, że wagon kolejowy zaadaptowany na budynek letniskowy może być zaliczony do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych (wymagających jedynie zgłoszenia) tylko, gdy zostały spełnione przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu realizacja spornego obiektu bez dokonania zgłoszenia we właściwym organie, jak również fakt, że na spornej posesji obiekt istnieje od 2000 r., w sposób jednoznaczny wykazują, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, w niniejszej sprawie, nie znajduje zastosowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła D. Z., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że w dniu 13 listopada 2010 r. D. Z. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...].
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu stanowiła kwalifikacja obiektu – wagonu kolejowego, zaadoptowanego na potrzeby letniskowe wraz z dobudowanym tarasem, do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że obiekt ten nie będąc budynkiem ani obiektem małej architektury, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy.
Przystosowany i zaadoptowany w wyniku wykonanych robót budowlanych, (do których ex definitione należą m.in. montaż i przebudowa) wagon kolejowy, podobnie jak obiekt kontenerowy, służący rekreacji, jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.
Stosownie do treści art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorka nie dysponuje bowiem ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i wedle jej oświadczenia o decyzję taką nie występowała.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., stwierdził, że kwestia naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie może mieć charakteru ewentualnego i dotyczyć nieustalonych bliżej osób "właścicieli sąsiednich działek". Zaskarżona decyzji nakłada jedynie na skarżącą obowiązek rozbiórki wzniesionego przez nią obiektu. Trudno zatem wyobrazić sobie by w jakikolwiek sposób decyzja ta mogła naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Niezależnie od tego, zarzut związany z pominięciem określonych stron postępowania, stanowiący podstawę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie może być skutecznie podnoszony przez osobę inną niż osoba w tym postępowaniu pominięta (art. 147 k.p.a.). Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. to Sąd pierwszej instancji wskazał, że użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie przedstawia wątpliwości, co do tego, że nie może on być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.
W skardze kasacyjnej D. Z. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi art. 10 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów sporządzenia skargi oraz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek informowania stron postępowania o toczącym się postępowaniu administracyjnym i o obowiązujących w tym zakresie prawach i obowiązkach.
Ustawa - Prawo budowlane zalicza do stron postępowania właścicieli, użytkowników jak też zarządców danej nieruchomości oraz właścicieli sąsiednich działek, jeżeli istniejąca budowla w jakikolwiek sposób oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości. Trudno w tym przypadku nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że jej obiekt, usytuowany w odległości 2 metry od sąsiedniej działki oraz 90 cm od gminnej działki, nie ma żadnego oddziaływania na te nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Autorka skargi nie wykazała bowiem skutecznie, że podniesione zarzuty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że między naruszeniem wskazanych przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy istotnie wpływający na wynik sprawy. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji i trafnie uznał, że odpowiada ona prawu. Przedstawiony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i towarzysząca mu argumentacja nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej.
Słusznie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że kwestia naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może mieć charakteru ewentualnego i dotyczyć nieustalonych bliżej osób - właścicieli sąsiednich działek. Zaskarżona decyzja nakłada obowiązek rozbiórki, wzniesionego bez pozwolenia obiektu – wagonu kolejowego, jedynie na skarżącą. W prawnych i faktycznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut braku uczestnictwa innych, poza skarżącą, stron postępowania jest zatem chybiony.
W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje bowiem organ prowadzący postępowanie, do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów.
Podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Natomiast inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić należy, że przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.
Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Stanowisko to ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08 z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.