Uzasadnienie
II OSK 787 / 08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi M. R. uchylono decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r., którą to decyzją umorzono postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Starosta Nowotarski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sortowni surowców wtórnych dla miasta Rabka-Zdrój obejmującej: halę sortowni surowców wtórnych wraz z zapleczem administracyjno- socjalnym oraz infrastrukturę towarzyszącą na działkach nr ewid.: [...],[...] i [...]. Organ I instancji wskazał, iż powyższa decyzja została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Rabka- Zdrój z dnia [...] października 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. R. Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2004 r. na mocy art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy stwierdził, że M. R. nie wskazał w odwołaniu żadnej podstawy prawnej do twierdzenia, iż posiada przymiot strony niniejszego postępowania. Zdaniem organu stwierdzenie, że jest on właścicielem działki, przylegającej bezpośrednio do działki, na której zlokalizowana jest oczyszczalnia (a nie sortownia surowców wtórnych) nie zostało poparte w odwołaniu żadnym dowodem. Nie wskazał ani numeru i lokalizacji działki, której jest właścicielem, ani nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dokumentu. Z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwanej dalej- Prawem budowlanym) wynika, że nie wystarczy być bezpośrednim sąsiadem, lecz należy wykazać, że działka położona jest w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W przedmiotowej sprawie projektowana inwestycja zlokalizowana jest w terenie uciążliwości istniejącej oczyszczalni ścieków, na działkach, które ze wszystkich stron graniczą z działkami, stanowiącymi własność Gminy Miasta Rabki - Zdrój, co wyklucza bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomościami, będącymi własnością innych osób.
W odniesieniu do kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji Wojewoda Małopolski stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179 poz. 1490, dalej zwanego- rozporządzeniem) inwestycja sortowni surowców wtórnych nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jej obszar oddziaływania zamyka się w granicy inwestycji Z tego powodu Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uznał, że brak jest podstaw do występowania do właściwych organów z zapytaniem o konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Stanowisko to podzieliło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Ponieważ w ocenie organu odwoławcze brak jest podstaw do uznania za strony postępowania właścicieli działek znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, nie można uznać odwołującego się za stronę postępowania, co skutkowało umorzeniem postępowania.
Na powyższą decyzję M. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej, że narusza ona jego interes prawny. Przedmiotowa inwestycja na wskazanych działkach została ustalona po wcześniejszym podziale działek o nr ewid.: [...],[...],[...]na działki o nr nr ewid.: [...],[...],[...]. Ponadto skarżący podniósł, że działki nr ewid.: [...] i [...], stanowiące jego własność, bezpośrednio przylegały do działek stanowiących własność Urzędu Miasta w Rabce -Zdroju przed podziałem, na których zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków, a obecnie projektowana segregatornia surowców wtórnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego tylko dlatego, że odwołujący się nie wskazał podstawy prawnej, z której wynikał jego interes prawny. Skoro odwołujący się twierdził, że taki status mu przysługuje, nawet jeżeli nie poparł tego szerszymi argumentami, to rzeczą organu odwoławczego było te twierdzenia zweryfikować i wezwać go o ich sprecyzowanie. Nie jest przy tym wystarczające dla poparcia podjętego rozstrzygnięcia powołanie się, jak to uczynił Wojewoda Małopolski, na stanowisko zaprezentowane w uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, że obszar oddziaływania przedmiotowego zamierzenia zamyka się jedynie w granicach działek objętych przedmiotową inwestycją.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji zobowiązane są do każdorazowego ustalenia obszaru oddziaływania przy każdej inwestycji budowlanej, bowiem na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. W związku z tym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę poza inwestorem będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu określonego oddziaływania inwestycji na te nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo i czy jest ono bezpośrednie. Obszar oddziaływania obejmować może bowiem tereny dalej położone, istotne jest natomiast, aby oddziaływanie było powiązane z przepisami odrębnymi.
Dlatego też w pierwszym rzędzie obowiązkiem Wojewody Małopolskiego było zlokalizowanie działki odwołującego się, a następnie dopiero poprzez pryzmat oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, tj. zachowania, bądź nie zachowania przez inwestora odległości przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych, zachowania warunków zawartych w innych przepisach odrębnych, jak np. w ustawie z dnia z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej zwaną- Prawem ochrony środowiska), czy w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 Nr 39, poz. 251), ustalenie oddziaływania przedmiotowego obiektu na sferę praw i obowiązków odwołującego się.
To na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest dokonanie ustaleń czy projektowany i budowany obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi spełnia wymagania z art. 5 Prawa budowlanego.
Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji budzi wątpliwości stanowisko organu odwoławczego, że obszar oddziaływania przedmiotowej sortowni zamyka się w granicy działek inwestycji w sytuacji, gdy organ l instancji w wydanej przez siebie decyzji ustalił, że obszar oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego obejmuje oprócz działek nr ewid.: [...],[...],[...], na których ma być zrealizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, także i działki o nr ewid.: [...],[...],[...],[...] i [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może kontrolować prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani postępowania, które doprowadziło do wydania tej decyzji. Nie można więc rozpatrzeć zarzutu skarżącego, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i nie zasięgnięto opinii w kwestii czy koniecznym jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko.
W ocenie Sądu, mając na względzie specyficzny charakter przedmiotowej inwestycji, organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę powinien mieć jasność, czy na tym etapie raport oddziaływania na środowisko był konieczny, czy też nie, choćby z uwagi na zapisy § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 12 lit. "g" i "h", § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ powinien był zatem rozważyć, czy w sprawie nie należy wydać postanowienia, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Nie można więc uznać w tym względzie za wystarczające odwołanie się jedynie do stwierdzenia zawartego we wspomnianej już decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest wymienione jako znacząco oddziaływujące na środowisko.
Ponadto Sąd zwrócił również uwagę, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 października 2003 r., na którą organ odwoławczy się powołuje, określono, że dotyczy ona inwestycji: "budowa obiektu sortowni odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą...", natomiast wydana w tej sprawie decyzja organu l instancji dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie inwestycji sortowni surowców wtórnych wraz z zapleczem administracyjno- socjalnym oraz z infrastrukturą techniczną. Organy powinny więc wyjaśnić, czy decyzje te dotyczą tego samego zamierzenia inwestycyjnego, czy też dwóch odrębnych. Nie bez znaczenia jest również fakt, który wynika z opracowania sporządzonego przez rzeczoznawcę ochrony powietrza, znajdującego się w aktach sprawy, że w projektowanej sortowni będzie prowadzona gospodarka odpadami niebezpiecznymi. Okoliczności związane z gospodarką odpadami niebezpiecznymi w przedmiotowej sortowni z pewnością nie pozostają bez znaczenia dla kwestii zapewnienia osobom trzecim warunków ochrony środowiska, zdrowotnych, higienicznych, a więc ewentualnego oddziaływania na sferę ich praw i obowiązków, a co za tym idzie, nie można ich pominąć w ustaleniu posiadania przez osoby trzecie, jak w tym przypadku odwołujący się, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji dopiero ustalenie wszystkich okoliczności związanych z oddziaływaniem przedmiotowego obiektu może dać podstawę do zaliczenia bądź wykluczenia odwołującego się do grupy podmiotów, o których mowa w art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r.
W związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Rabka - Zdrój, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rzeczą organu orzekającego było zweryfikować twierdzenia odwołującego się co do przysługującego mu statusu strony postępowania i wezwanie go o ich sprecyzowanie oraz poprzez przyjęcie, że konieczność prowadzenia postępowania dowodowego, pomimo istnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej, że obszar oddziaływania przedmiotowego zamierzenia zamyka się jedynie w granicach działek inwestycji.
Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej strona ją wnosząca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie "skargi poprzez oddalenie skargi skarżącego M. R.", a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej powołano się na treść wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, ONSA W5A 2006, nr 2, poz. 39), który zdaniem autora kasacji upoważnia do oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a.
W ocenie strony wnoszącej kasację Wojewoda Małopolski nie miał obowiązku na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. weryfikować twierdzenia odwołującego się co do przysługującego mu statusu strony postępowania i wezwać go do jego sprecyzowania. Nałożenie bowiem na organy prowadzące postępowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku i wymaga od niej czynnego udziału w postępowaniu dowodowym. W niektórych sytuacjach ciężar dowodu rozłożony będzie na oba podmioty uczestniczące w postępowaniu.
W odniesieniu do konieczności prowadzenia postępowania dowodowego przez Wojewodę Małopolskiego, pomimo istnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej, że obszar oddziaływania przedmiotowego zamierzenia zamyka się jedynie w granicach działek inwestycji, autor kasacji stwierdził, że dokonanie odmiennych ustaleń niż zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powodowałoby, że doszłoby do nieusuwalnego konfliktu pomiędzy treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a treścią decyzji o pozwoleniu na budowę.
Natomiast zgodnie z art. 32- 34 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę musi się w sposób niezwykle dokładny opierać na ustaleniach zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, więc organ administracji nie może bez uprzedniego uchylenia we właściwym trybie decyzji, dokonywać w decyzji o pozwoleniu na budowę innych ustaleń. Skoro Wojewoda Małopolski był związany ustaleniami dokonanymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie określono, że obszar oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zamyka się jedynie w granicach działek inwestycji, to nie mógł przyjąć odmiennych ustaleń w decyzji o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji uznać odwołującego się M. R. za stronę postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
Koniecznym jest podkreślenie, iż skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.
Opierając kasację na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), skarga kasacyjna powinna wskazać przepis prawa procesowego regulujący postępowanie sądowoadministracyjne i wywieść, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tzn., że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony akt administracyjny - pod względem zgodności z prawem - wskazanego naruszenia prawa się nie dopuścił, to wyrok - co do istoty - byłby odmienny od skarżonego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania ze względu na wskazane wyżej kompetencje sądów administracyjnych należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym.
Tymczasem we wniesionej kasacji jej autor zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązał ani naruszenia tych przepisów z procedurą sądowoadministracyjną, ani też nie wykazał, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno, bowiem uznać, by wystarczające było w tym zakresie wskazanie, że "naruszono przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a." Powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz.
39) nie stanowi upoważnienia do oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. Koniecznym jest podkreślenie, iż autor skargi kasacyjnej wadliwie ją konstruując powołał się na fragment uzasadnienia powyższego wyroku, który na pewno nie upoważniał do sformułowania wniosków, jakie w przedmiotowej kasacji zostały wywiedzione. W powyższym wyroku stwierdzono, bowiem "Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone (art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej." Fakt, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej w żadnym wypadku nie zmienia dyspozycji zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wielokrotnie bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że przywołanie w skardze kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować ich jako podstawy zaskarżenia określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36; wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; wyrok NSA z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1284/04, LEX nr 164449).
Konkludując powyższe uwagi stwierdzić należy, że oczywiście w skardze kasacyjnej można, a często jest to wręcz konieczne, postawić zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, ale naruszenie tych norm powiązać trzeba z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te wymogi skargi kasacyjnej nie były w ogóle przedmiotem uwagi autora przedmiotowej kasacji. Uwzględnić trzeba, iż Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy sądowoadministracyjnej, a nie kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też nie mogą naruszać przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie mogą wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy administracji przy nieodpowiednim zastosowaniu (w efekcie tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej. Stąd w celu podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, a ustalonego przez organy niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego, należy powiązać przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy prawa administracyjnego procesowego z odpowiednimi regulacjami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy tym powiązanie to wynikać powinno zarówno z treści podstawy, jak i z treści uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2005r. sygn. akt FSK 2006/04, niepubl.).
Tak więc brak jest w rozpatrywanej kasacji skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał w przedmiotowej sprawie zaskarżony wyrok w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy nie tylko dyspozycji wymienionego w kasacji art. 77 § 1 k.p.a., ale i uchybienia wymogom zawartym w art. 7 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Do tych norm prawnych stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonego wyroku autor kasacji nie odniósł się, ograniczając się do zarzutu naruszenia wskazywanego już wyżej art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzić też trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom kasacji to rzeczą organu orzekającego było zweryfikowanie twierdzeń odwołującego się i to organ na każdym etapie prowadzonego postępowania jest zobligowany do dokonania ustaleń, a następnie przy uwzględnieniu przedmiotu postępowania, przeprowadzenia oceny, czy podmioty występujące w sprawie posiadają przymiot strony. Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie ustaleń, jak i oceny zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji.
Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.