Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 430/13 oddalił skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 27 ust. 1 i 2, art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm. - zwanej dalej "u.p.i.s."), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej "k.p.a."), oraz art. 44b i art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), po zapoznaniu się z protokołem kontroli przeprowadzonej w sklepie "P.", w którym działalność gospodarczą prowadzi H. Sp. z o.o. z siedzibą w P., wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach: a) R., b) R., c) W. - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy liczony od daty doręczenia decyzji (pkt 1).
Jednocześnie organ nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "P.", w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w punkcie 1, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczony od daty doręczenia decyzji (pkt 2), oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 6 maja 2013 r. kontroli obiektu "P.", położonego przy ul. G. w K., stwierdzono wprowadzenie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej, których skład nie jest znany, a tym samym nie jest znane oddziaływanie przedmiotowych produktów na zdrowie lub życie ludzi. W ocenie organu, wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne i tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. Wskazano również, że produkty były sprzedawane w opakowaniach po 0,5 g i 0,3 g, w cenach od 30 do 50 zł za opakowanie. Zdaniem organu, tak wysokie ceny są nieadekwatne do ceny rynkowych produktów podobnego przeznaczenia oraz ich ilości w opakowaniu, a nadto występowanie podobnych produktów i ich wprowadzanie do obrotu na terenie kraju wskazuje na to, że są to środki zastępcze.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła H. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a.. Podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W toku postępowania odwoławczego Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. poinformował pełnomocnika Spółki o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz o możliwości złożenia oświadczenia i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w zaskarżonej decyzji w sposób jasny wskazano, na czym polega uzasadnione podejrzenie, iż zatrzymane produkty stanowią zagrożenie dla zdrowia lub życia. Przyjęto prawidłowy tok rozumowania, a stwierdzone okoliczności były wystarczające do zastosowania zapisów zawartych w art. 27c u.p.i.s. Nieznany skład, stosunkowo wysoka cena i ilość produktu w opakowaniu jednostkowym sugeruje bowiem inne faktyczne przeznaczenie niż deklarowany cel. Poza tym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia wprowadzania do obrotu środków zastępczych i wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, elementem usunięcia potencjalnego niebezpieczeństwa jest również nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. "dopalaczy". Organ podkreślił, że analiza zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wskazuje na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa podanych przez Spółkę.
Z uwagi na charakter sprawy, czyli podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które są szczególnie niebezpieczne dla zdrowia, a nawet życia ludzi, uzasadnione było skorzystanie przez organ pierwszej instancji z art. 10 § 2 K.p.a. i odstąpienie od wysłuchania strony. Z tych samych przyczyn prawidłowo zastosowano również art. 108 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego podjęte czynności kontrolne przeprowadzono w sposób prawidłowy, a wydanie decyzji administracyjnej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. było w pełni uzasadnione.
Natomiast z uwagi na potencjalne zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, jak najbardziej zasadnym było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, aby przedmiotowe zagrożenie szybko i skutecznie wyeliminować.
Skargę na powyższą decyzję wniosła H. Sp. z o.o. z siedzibą w P., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
- - art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organ pierwszej instancji, co polegało na braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;
- - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, co polegało na niewskazaniu przesłanek zastosowanych środków prawnych, niewyjaśnieniu podstawy prawnej, niepodaniu faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, że istnieje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, jak również niewyjaśnieniu zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów Spółki;
- - art. 108 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej;
- - art. 27c ust. 1 u.p.i.s. przez jego zastosowanie w sytuacji braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi;
- - art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. przez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro kwestionowane przez organ substancje zostały zatrzymane.
Ponadto Spółka postawiła zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82 i art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie strony kosztami postępowania.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podniósł, że w realiach rozpoznawanej sprawy zasadnym było stwierdzenie istnienia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów wymienionych przez organy, gdyż stwierdzone okoliczności były wystarczające do powzięcia podejrzenia, iż ujawnione produkty stanowią środki zastępcze. Uzasadnione było też podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku, co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia, jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c u.p.i.s..
Należy mieć na względzie, że z mocy ust. 1 tego przepisu, stosowanego poprzez art. 44c u.p.n., interwencję organu wywołuje nie tylko uzasadnione podejrzenie, ale wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mamy do czynienia ze środkami zastępczymi.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych zasadnie uznano, iż w sklepie "P." skarżąca Spółka oferowała do sprzedaży produkty zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które mogły stanowić środki zastępcze. Na produktach tych znajdowało się ostrzeżenie "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi". W ocenie Sądu organ, kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, prawidłowo ocenił, że brak wskazania składu produktów oznakowanych jako przyspieszające rozpalanie oraz nadające płomieniom kolor czerwony, różowy, czy też jako środek zapachowy, uzasadnia podejrzenie, iż chodzi w rzeczywistości o środki zastępcze - tzw. "dopalacze". Pomijając nazwy wskazujące, że poszczególne artykuły są tylko imitacjami produktu – r.i r., oraz środka zapachowego – w., podejrzenie to potęgowała również niewielka, bo nieprzekraczająca 1 g, ilość produktu w jednostkowym opakowaniu, nieadekwatna do ceny wynoszącej od 30 do 50 zł za opakowanie.
Zdaniem Sądu cena ta jest zbyt wysoka w porównaniu z innymi produktami podobnego przeznaczenia, tj. [...], których szeroki asortyment dostępny jest na rynku. Nie budzi również wątpliwości, że podmiotem wprowadzającym do obrotu jest skarżąca Spółka, gdyż w opisie zawartym na opakowaniach tych produktów podano: dystrybutor H. Sp. z o.o. [...] P. W ocenie Sądu stwierdzenie w toku przeprowadzonej kontroli faktu dokonywania sprzedaży w sklepie "P." środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nie tylko uprawniało, ale wręcz zobowiązywało organ do wstrzymania wprowadzania do obrotu ww. produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Takie rozstrzygnięcie miało oparcie w przywołanych przepisach art. 44b i art. 44c u.p.n. oraz art. 27c ust. 1 u.p.i.s..
Z kolei orzeczony nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia wynikającego z art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s.
Odnosząc się do kwestii nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów na okres 18 miesięcy Sąd zauważył, że organ wprawdzie nie uzasadnił motywów, jakimi kierował się ustalając maksymalny czas dopuszczony przez ustawodawcę, jednak wadliwość ta nie może rzutować na ocenę legalności decyzji. Zakreślony przez organ okres mieści się w granicach przewidzianych ustawą, natomiast nie jest wykluczone, że w odniesieniu do produktów objętych decyzją konieczne będzie wykonanie większej liczby badań i ekspertyz niezbędnych do oceny bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Wskazano, że maksymalny termin obowiązywania nakazu może ulec skróceniu, ponieważ wstrzymania wprowadzenia produktów do obrotu dokonano "do czasu" przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa. Ta sama uwaga dotyczy rozstrzygnięcia o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez Spółkę w sklepie "P.", gdyż nakaz ten wydano "na czas" niezbędny do usunięcia zagrożenia.
Co prawda, potrzeba orzeczenia w tym zakresie uzasadniona została dopiero przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jednak zdaniem Sądu przekonujący jest argument, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia. Sanowanie tego uchybienia mieściło się w kompetencji organu odwoławczego. W opisanej sytuacji i z ukazanych powodów uzasadnione także było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącej w zakresie rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 79a oraz art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w sklepie "P." w dniu 6 maja 2013 r., przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS okazali pracownikowi przedsiębiorcy stosowne legitymacje służbowe. Z kolei upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy, zostały doręczone pracownikowi sklepu w dniu 7 maja 2013 r., co znajduje oparcie w treści art. 79a ust. 2 ustawy. Przedmiotowe upoważnienia, określające zakres kontroli "w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych", zawierały również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kontrolerzy wskazali również, na jakiej podstawie nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli z dnia 6 maja 2013 r., pozostawionego do dyspozycji Spółki, gdzie powołano art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a w szczególności organy, jak i Sąd nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie na "potencjalne" zagrożenie, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, organy nie wykazały w żadnym miejscu uzasadnienia, by zastosowanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas 3 miesięcy był czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia, organ I instancji w ogóle nie uzasadnił swojej decyzji, co Sąd uznał błędnie za naruszenie procedury niemające wpływu na rozstrzygnięcie, mimo że nakaz zaprzestania działalności w lokalu został wydany "na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia" przy czym z treści uzasadnień obu decyzji, jak i uzasadnienia wyroku Sądu nie wynika jaka czynność spowoduje "usunięcie zagrożenia", nie jest zatem pewne jaki jest termin obowiązywania nałożonego obowiązku,
- c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organu II instancji (organ I instancji w ogóle nie odniósł się to tej kwestii), że istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, mimo że organ II instancji jedynie lakonicznie wspomniał wyłącznie o możliwym "potencjalnym zagrożeniu", a także poprzez stwierdzenie, że organ mógł zastosować art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiący o możliwości niezawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, w sytuacji w której organ II instancji twierdził, że kontrolę przeprowadzono z powołaniem się na art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (a nie art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g.),
- d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji, poprzez zastosowanie przez Sąd przepisu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii mimo, że organy nie ustaliły by sprzedawane środki były kiedykolwiek używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, co konieczne jest dla powołania się na wskazany przepis, Sąd zatem wydał wyrok nie na podstawie akt sprawy, a w wyniku swobodnej interpretacji szczątkowych informacji i "doniesień prasowych",
- e) art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 145 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych decyzji poprzez dokonanie przez Sąd uzasadnienia prawnego wydanych rozstrzygnięć w sposób niewynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć i niewynikający z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:
- a) art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo iż w chwili wydawania decyzji nie istniało żadne udowodnione zagrożenie, a działania organu polegające na wycofaniu kwestionowanych produktów z obrotu i ich zatrzymanie, jeżeli istniałoby jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenie - powodowały jego usunięcie zanim skarżona decyzja weszła w życie, zatem nakaz zaprzestania prowadzenia działalności do czasu "usunięcia zagrożenia" w ogóle nie powinien był być wydawany, z uwagi na fakt, że organ usunął już hipotetyczne zagrożenie, swoim uprzednim działaniem, przed wejściem w życie decyzji, nadto organy nie dokonały wykładni przepisu i nie wykazały spełnienia wszystkich przesłanek do zastosowania ww. przepisu, a w szczególności ani organy, ani Sąd nie odniosły się do faktu, że nie ustalono, jakie działania organ podjął lub miał zamiar podjąć w celu usunięcia zagrożenia w przewidzianym w decyzji terminie oraz jakie zdarzenie miało spowodować ustalenie "jego usunięcia", do którego nakaz miał obowiązywać, ponadto Sąd błędnie przyjął, w sposób sprzeczny z brzmieniem ustawy, że przesłanki zastosowania art. 27c ust. 3 ust. 2 są tożsame z przesłankami zastosowania art. 27c ust. 1 ww. ustawy tj. wystarczające jest "uzasadnione podejrzenie", o którym jednak mowa wyłącznie w odniesieniu do ust. 1 art. 27c ww. ustawy,
- b) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania że produkt jest środkiem zastępczym, a jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani Sąd nie wykazali.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżanej decyzji. Zasadnie uznał, że organy obiektywnie ustaliły stan faktyczny tj. prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy oraz właściwie zinterpretowały i zastosowały normy prawa materialnego.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124) w art. 44b zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Środkami zastępczymi, zgodnie z art. 4 pkt 27 tej ustawy, są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast wprowadzaniem do obrotu, stosownie do pkt 34 art. 4 ustawy, jest udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.
Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.). W art. 27c ust. 1 tej ustawy przewidziano natomiast, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 3 art. 27c).
Z treści cytowanych norm wynika, że wydanie przedmiotowej decyzji uzależnione zostało od stwierdzenia, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie zaktualizowały się przesłanki do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów o nazwach: "R.", "R.", "W." - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy liczony od daty doręczenia decyzji. Skarżąca Spółka oferowała bowiem do sprzedaży produkty zawierające nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne. Na produktach tych znajdowało się ostrzeżenie jedynie "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi", a także nazwa firmy. Nie było natomiast ich składu chemicznego ani przeznaczenia. Organ prawidłowo ocenił, że brak wskazania składu produktów oznakowanych, jako przyspieszające rozpalanie oraz nadające płomieniom kolor czerwony, różowy, czy też jako środek zapachowy, uzasadnia podejrzenie, że w rzeczywistości chodzi o środki zastępcze - tzw. "dopalacze".
Zaistniało zatem podejrzenie, i to uzasadnione, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Każdy z nich wykazuje działanie psychoaktywne, wywołując wiele niepożądanych skutków i stanowi zagrożenie dla zdrowia oraz życia. W tym stanie rzeczy trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że podmiotem, który wprowadził do obrotu dopalacze jest skarżąca Spółka. W takiej sytuacji, stwierdzenie w toku przeprowadzonej kontroli faktu dokonywania sprzedaży w sklepie "P." środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nie tylko uprawniało, ale wręcz zobowiązywało organ do wstrzymania wprowadzania do obrotu ww. produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa.
Przytoczone wyżej okoliczności uzasadniały podejrzenie, że produkty wprowadzone do obrotu przez Spółkę w przedmiotowym sklepie, stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skoro w przepisie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mowa jest tylko o "uzasadnionym podejrzeniu", to każda okoliczność wskazująca na taką możliwość, uzasadnia zastosowanie przedmiotowych środków. Należy bowiem zauważyć, że decyzja o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu określonych produktów wydawana jest jedynie na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ustawodawca nie wymaga, aby podstawą jej wydania były dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą mieć one taki charakter. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że zaistniała sytuacja uprawniała organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu przedmiotowych produktów i ich zatrzymaniu oraz nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., sygn. II OSK 2448/13 dostępny [w:] CBOSA).
Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza ustalenia faktyczne organów administracji wskazując, że organ mógł zastosować art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.), stanowiący o możliwości niezawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Organy administracji w decyzji wskazały, że kontrola odbyła się z powołaniem na przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli, z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, jednakże w myśl ust. 2 pkt 5 tego artykułu, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.
Jak wykazano wyżej, przesłanka ta zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Z kolei w art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidziano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji.
Z protokołu kontroli z dnia 6 maja 2013 r., przeprowadzonej w sklepie "P.", wynika, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS doręczyli pracownikowi przedsiębiorcy upoważnienie do kontroli sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy oraz okazali stosowne legitymacje służbowe. Przedmiotowe upoważnienie zawierało również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu - sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Dla wypełnienia dyspozycji art. 84c ust. 2 ustawy niezbędne jest, więc uprzednie, tj. przed zawiadomieniem, złożenie sprzeciwu. Zawiadomienie, o którym mowa w tym przepisie ma bowiem dotyczyć sprzeciwu już złożonego, a nie zaplanowanego złożenia sprzeciwu, co wynika jednoznacznie z brzmienia przepisu. Przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, a jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych (będących w toku).
Z akt sprawy, w tym z treści protokołu kontroli wynika, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 6 maja 2013 r. w godzinach od 1320 do 1500, nie został przez skarżącą Spółkę wniesiony sprzeciw do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. Istotne przy tym jest to, że wniesienie sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych, nie może doprowadzić do wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie wydania postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że decyzje organów administracji publicznej wydane w niniejszej sprawie odpowiadają wymogom art. 107 § 1 i 3 K.p.a. tak w zakresie rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Sąd prawidłowo ocenił, że organy administracji przeprowadziły postępowanie na podstawie przepisów prawa, podjęły wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie wystarczającym do wydania decyzji, mając na względzie wskazywany wyżej jej charakter prewencyjny, a także w sposób prawidłowy uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie, co do szkodliwości zabezpieczonych produktów oraz przywołując i dokonując wykładni stosowanych przepisów prawa oraz wskazując dowody, przemawiające za ustaleniem stanu faktycznego. Ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności.
Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji, poprzez zastosowanie przez Sąd przepisu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii mimo, że organy nie ustaliły by sprzedawane środki były kiedykolwiek używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej.
Zgodnie z przepisem art. 133 P.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji nie naruszył granic wskazanych w art. 133 P.p.s.a., gdyż przy rozpoznawaniu sprawy, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.
Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, ze przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie ocenił stan faktyczny sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu normatywnego. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z ustaleniami i oceną Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku. Ponadto autor skargi kasacyjnej w ogóle nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść wyroku, a zwłaszcza nie wykazał, że wpływ ten mógł być istotny dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.