Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1026/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych – budowy ogrodzenia na działce o nr [...] położonej w Z., stanowiącej własność A. T., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. P., zaskarżając go w całości.
W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 22 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. dla obszaru miasta Z., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., dla obszaru miasta Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] maja 2014 r. poprzez uznanie, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy budowa obiektu budowlanego wraz z urządzeniem budowlanym w postaci ogrodzenia jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ budowa takich obiektów na działce o nr ewid. [...] nie została dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
- 2. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z treścią Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...], gdyż budowa przedmiotowego ogrodzenia wiązała się z prowadzeniem prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu;
- 3. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, podczas gdy budowa przedmiotowego ogrodzenia stanowiła zagrożenie dla obiektu zabytkowego w postaci pozostałości konstrukcji obronnych z okresu II wojny światowej.
W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ograniczył się jedynie do przytoczenia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, którego argumentację podzielił w całości, bez analizy zarzutów;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego następujących przepisów postępowania, a które to naruszenie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania:
- 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji w której organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie,
- 2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji w której organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, m.in. błędnie uznając, że podczas budowy nie wykonano prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu w sytuacji, w której tego rodzaju prace zostały wykonane, co m.in. wynika z treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] kwietnia 2020 r., znak l.dz. [...],
- 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji w której organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i nie dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy budowa ogrodzenia stanowiła zagrożenie dla obiektu zabytkowego w postaci pozostałości konstrukcji obronnych z okresu II wojny światowej,
- 4) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowego postępowania celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia czy elementy ogrodzenia wzniesione na działce o nr ewid. [...] stanowiło urządzenie budowlane związane z budowanym na tej działce budynkiem, czy też stanowiło odrębny obiekt budowalny, czy budowa ogrodzenia stanowiła zagrożenie dla obiektu zabytkowego w postaci pozostałości konstrukcji obronnych z okresu II wojny światowej, czy podczas budowy ogrodzenia wykonano prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu, w sytuacji w której na fakt wykonania tego rodzaju prac wskazuje znajdujące się aktach sprawy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] kwietnia 2020 r., znak l.dz. [...],
- 5) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustaleń tak organu drugiej, jak pierwszej instancji i uznanie, że w realiach niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania, w sytuacji w której tego rodzaju konstatacja jest w realiach niniejszej sprawy przedwczesna.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r., nr [...] i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotowe ogrodzenie stanowiło urządzenie będące częścią obiektu budowlanego, a budowa całego obiektu budowlanego była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w toku prowadzonych prac budowlanych wykonano prace zniekształcające rzeźbę terenu co naruszało zakazy ustanowione w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] oraz zakaz wyrażony w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
Z kolei na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W niniejszej sprawie organy ustaliły, w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone [...] listopada 2018 r. i [...] maja 2019 r., że na przedmiotowej działce wykonane jest ogrodzenie ze słupków prefabrykowanych o wysokości 1,85 m - 1,98 m, ustabilizowane w gruncie za pomocą betonu. Z oświadczenia A. T., właściciela działki, wynika, że ogrodzenie było wykonywane od września 2018 r.
W dniu [...] listopada 2019 r. do PINB wpłynęło pismo A. T., w którym zaznaczono, że wykonywane przez nią prace miały charakter przeciwosuwiskowy.
Z uwagi na ponowne rozpoznanie sprawy, [...] grudnia 2019 r. PINB przeprowadził dodatkowe czynności kontrolne przedmiotowego ogrodzenia, w trakcie których ustalił, że budowa ogrodzenia nie doprowadziła do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że budowa ta była zwolniona z obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie narusza ustaleń planu miejscowego, przepisów techniczno-budowlanych ani innych przepisów.
W dniu [...] stycznia 2020 r. do PINB wpłynęło pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w C. z [...] stycznia 2020 r. informujące, że wszelkie roboty ziemne prowadzone na ww. działce są zagrożeniem dla istniejącego obiektu zabytkowego (stanowiska archeologicznego).
Na podstawie analizy dokumentacji fotograficznej wykonanej przez PINB od 2018 r. do 2019 r. oraz ustaleń dokonanych w trakcie oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych [...] grudnia 2019 r. przez ten organ ustalono, że przebieg posadowienia ogrodzenia dostosowano do istniejącego ukształtowania terenu.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, podkreślając, że organ ten wywiązał się z uprzednio przedstawionych mu zaleceń co do postępowania dowodowego.
W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepisy te to wzajemnie wykluczające się podstawy prawne – pierwszy z nich sąd stosuje oddalając skargę, drugi – uwzględniając ją. Do tego, są to przepisy wynikowe, regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a więc dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów.
Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniesione w skardze kasacyjnej, sprowadzają się do kwestionowania legalności wykonanych przez właściciela przedmiotowej działki robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego – ogrodzenia, w kontekście obowiązującego i obejmującego ww. nieruchomość planu miejscowego, przepisów dotyczących powołania parku krajobrazowego oraz przepisów o ochronie zabytków.
W niniejszej sprawie, jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, przedmiotowe ogrodzenie, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zwolnione było z obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ogrodzenie o wysokości poniżej 2,2 m). Ogrodzenie to nie narusza także przepisów planu miejscowego – jak wskazał organ odwoławczy, na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa działka (tereny rolnicze) nie został uchwalony zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, takich jak ogrodzenia.
Ponadto, ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych ani innych przepisów, w tym rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...]. Jak wynika bowiem z oględzin, przeprowadzonych w sprawie, w wyniku budowy ogrodzenia nie doszło do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, a dopiero takie prace są, zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem (§ 3 pkt 5), zakazane. Podobnie, przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skoro z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2020 r. jasno wynika, że niedopuszczalne jest m.in. prowadzenie robót ziemnych. Takich robót, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie prowadzono.
Podkreślić należy, że postępowanie naprawcze, prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2695/18, LEX nr 3243569). Skoro zatem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie znalazły przepisu prawa administracyjnego, pozwalającego im na prowadzenie postępowania (inwestycja jest zgodna z przepisami prawa) to prawidłowo postępowanie to umorzyły, a Sąd wojewódzki słusznie uznał ich rozstrzygnięcia za właściwe. Wobec tego niezasadny był też zarzut naruszenia art. 105 k.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.