Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 517/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy T. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12 marca 2013 r. Burmistrz Trzebiatowa wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku handlowego (sklepu spożywczego) w M. przy ul. [...] na działce o nr geodezyjnym [...], stanowiącej własność Gminy T. Organ I instancji w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. poinformował Burmistrza Trzebiatowa, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany na przełomie lat 1979-1980, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1979 r., nr [...] i pomimo zrealizowania go z odstępstwami od projektu nie można przyjąć, że obiekt ten został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Wskazał też, że wydane pozwolenie na budowę obejmowało budowę przedmiotowego obiektu na czas określony, tj. do 1983 r. i obowiązek jego rozbiórki wynika bezpośrednio z art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i powinien być egzekwowany nie przez organ nadzoru budowlanego tylko przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. PINB w Gryficach przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Staroście Powiatu Gryfickiego wniosek Burmistrza T. z dnia 12 marca 2013 r., celem załatwienia, zgodnie z właściwością. Starosta Powiatu Gryfickiego prowadził postępowanie w zakresie przymuszenia A. G. - obecnej właścicielki ww. obiektu budowlanego, do jego rozbiórki. Jednak w związku z kolejnymi pismami Burmistrza T. na bezczynność PINB w Gryficach w przedmiocie rozstrzygnięcia zgłaszanej wnioskiem z dnia 12 marca 2013 r. sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustawienia w warunkach samowoli budowlanej pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w m. M. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w Gryficach z dnia 24 stycznia 2014 r. wniosła Gmina T. W zażaleniu podniesiono, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 1979 r., nr [...], bowiem pozwolenie na budowę zezwalało na wybudowanie budynku o pow. zabudowy 31 m2, natomiast wybudowany budynek zajmuje powierzchnię 63,43 m2 i jest posadowiony w innym miejscu niż na to zezwalało pozwolenie na budowę. Nadto posadowienie budynku sprzeczne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w tym miejscu przewiduje drogę.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że sokoro żądanie Burmistrza T. objęte wnioskiem z dnia 12 marca 2013 r. dotyczyło pawilonu handlowego wybudowanego w oparciu o tzw. pozwolenie czasowe, tj. decyzję wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, określającą okres użytkowania obiektu do 1983 r., to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia.
Skargę na powyższe postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Gmina T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 517/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji za inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej uznały w istocie fakt, że budynek, co do którego strona skarżąca żąda wszczęcia postępowania, wybudowany został na podstawie tzw. czasowego pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1979 r., znak: [...].
Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, wynika bezpośrednio z tego przepisu i podlega egzekucji administracyjnej, przy czym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę. Wydawanie zatem odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej.
W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że strona skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie tzw. czasowego pozwolenia na budowę i termin, na który udzielono pozwolenia upłynął.
W ocenie Sądu niedopuszczalne jest wydawanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, bowiem obowiązek jego rozbiórki wynika z mocy samego prawa. Okoliczność ta stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki tego obiektu. Takie samo stanowisko Sąd zajął odnośnie wszczęcia procedury legalizacyjnej tego obiektu.
Sąd wyjaśnił, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wyłącza stosowanie, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tylko przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że w stosunku do obiektu, co do którego strona skarżąca żądała wszczęcia postępowania, jako wzniesionego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepisy te regulują tzw. procedurę legalizacyjną, mającą na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z pozwoleniem na budowę lub, gdy to nie jest możliwe, nakazanie rozbiórki takiego obiektu. Procedura taka kończy się zatem albo legalizacją obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem, albo nakazem jego rozbiórki.
Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest nie tylko wydawanie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektu budowlanego, co do którego nakaz taki wynika z mocy prawa ale również zalegalizowanie takiego obiektu. Legalizacja obiektu budowlanego objętego obowiązkiem rozbiórki doprowadziłaby do obejścia tego nakazu i w rezultacie do obejścia prawa.
Sąd podkreślił, że jakkolwiek słuszne też jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że organami właściwymi do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie czasowego pozwolenia na budowę są organy architektoniczno-budowlane, to wskazać należy, że w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć zbyt wiele miejsca poświęciły tej materii. W rezultacie strona skarżąca mogła nabrać przeświadczenia, że to brak właściwości rzeczowej był powodem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Takie działanie organów nadzoru budowlanego narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Jednak, zdaniem Sądu, naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 października 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że inną uzasadnioną przyczyną niedopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie posadowienia budynku niezgodnie z treścią udzielonego pozwolenia na budowę jest fakt, że budynek został wybudowany na podstawie tzw. czasowego pozwolenia na budowę.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów I i II instnacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14, Lex nr 1510890).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zarówno Sąd, jak i organy I i II instancji zasadnie stanęli na stanowisku, że w sprawie tej występuje jedna z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a.
Bezsporne jest, iż Burmistrz T. wnioskiem z dnia 12 marca 2013 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku handlowego w M. przy ul. [...] na części działki o nr [...], który to budynek został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Trzebiatów z dnia [...] kwietnia 1979 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku na okres czasowy tj. do 1983 r.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie wskazuje się, że ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, tymczasowe obiekty budowlane podlegają rozbiórce z mocy prawa. Oznacza, to iż obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu i to z mocy tego właśnie pozwolenia bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań (por. wyrok NSA z 5 listopada 2009 r. sygn akt II OSK 1752/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 866/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 735/14, opubl: orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Brak było zatem podstaw prawnych do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę tymczasowego budynku będącego pawilonem handlowym, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1979 r. W postanowieniu z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OW 23/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę - i to z mocy tego właśnie pozwolenia". W tej sytuacji, wydawanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka, jako dotycząca materii już rozstrzygniętej inną decyzją, obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy nie ma w takiej sytuacji znaczenia kwestia rozbudowy przedmiotowego budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż pierwszeństwo w takiej sytuacji ma prowadzenie postępowania rozbiórkowego z uwagi na upływ terminu na który zostało udzielone czasowe pozwolenie na budowę.
Kwestia zbudowania tymczasowego obiektu budowlanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę, w sytuacji kiedy upłynął już termin, na który zostało wydane pozwolenie na budowę jest sprawą wtórną, nie mającą znaczenia w jej rozstrzygnięciu.
Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.