Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1957/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego i protokołu z okresowej kontroli w pkt I uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji; w pkt III zasądził od GINB na rzecz PKP S.A. w Warszawie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] na podstawie art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Polskim Kolejom Państwowym S.A. w Warszawie przedłożenie:
- 1) ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu nad linią kolejową nr [...] w km 113,089 na szlaku [...], na działce [...], wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Wyżej wymieniona ekspertyza powinna zawierać orzeczenie odnoszące się do istniejącego stanu technicznego, sprawności konstrukcji przedmiotowego obiektu oraz zakreślenie zakresu robót budowlanych, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego wiaduktu do odpowiedniego stanu technicznego, jak i też określenie wykonania doraźnych robót budowlanych, umożliwiających jego bezpieczne użytkowanie w chwili obecnej,
- 2) protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania ww. obiektu budowlanego, jego estetyki wraz z otoczeniem (art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane).
Odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. decyzji PWINB w Gdańsku z dnia [...] maja 2011 r. złożyła Spółka PKP S.A. z siedziba w Warszawie.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Adresatem postanowień przewidzianych w art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ podniósł, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi leśne, zlokalizowanym nad linią kolejową nr [...] w km 113,089 na szlaku [...], na działce [...].
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), droga leśna to droga położona w lesie, niebędąca drogą publiczną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi – art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
GINB podkreślił, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu. Natomiast sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych, zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy, należą do zarządcy drogi.
Zdaniem GINB wiadukt drogowy (część drogi) wchodzący w skład drogi wewnętrznej winien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu, na którym został zlokalizowany. Nadto organ podał, że bezspornym jest iż przedmiotowy wiadukt drogowy leży w ciągu dróg leśnych będących w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] nr [...] i nr [...] – dróg wewnętrznych – na działce o nr ew. [...]. Działka nr ew. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie. Wiadukt drogowy, nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Stosownie do treści przepisu art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Oznacza to, że Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe S.A. jest w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane właścicielem nieruchomości, na której położony jest objęty nakazem obiekt budowlany.
Skargę na powyższą decyzję GINB z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka Akcyjna Polskie Koleje Państwowe.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1957/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że decyzja ta została wydana po ustaleniu przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego, iż wiadukt nad linią kolejową nr [...] na szlaku [...] w km 113,089 zlokalizowany na działce [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym stwarzać zagrożenie życia i mienia. Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Obowiązek przedstawienia ekspertyzy obciąża właściciela lub zarządcę obiektu.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznym jest, że wiadukt nad linią kolejową nr [...] na szlaku [...] leży w ciągu drogi leśnej wewnętrznej – zlokalizowanej na działkach będących w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Stosownie do art. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi co oznacza, że utrzymanie budowli inżynierskiej w ciągu drogi należy do właściciela lub zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ww. ustawy utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane. Dlatego też za utrzymanie leżącego w ciągu drogi leśnej (wewnętrznej) wiaduktu stanowiącego część tej drogi odpowiedzialnym jest właściciel lub zarządca tej drogi, co w przypadku dróg wewnętrznych oznacza właściciela lub zarządcę gruntu, na którym droga wewnętrzna się znajduje.
Sąd podkreślił, że w analogicznym stanie faktycznym decyzję wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, odnośnie wiaduktu zlokalizowanego na tej samej działce nr [...] nad linią kolejową [...] w km 114,064 oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 367/08 oraz Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1330/08) i ocenę przedstawioną przez sąd – skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że linie podziału powierzchniowego jest drogą leśną, a droga leśna jest drogą wewnętrzną, co za tym idzie obowiązek utrzymania wiaduktu nad linią kolejową [...] w km 113,089 nr działki [...] obciąża wnoszącego skargę kasacyjna, a nie właściciela terenu, na którym zlokalizowany jest wiadukt;
- 2) art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że obowiązki wynikające z art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie obciążają użytkownika wieczystego gruntu, na którym zlokalizowany został wiadukt nad linią kolejową [...], tj. PKP S.A. w Warszawie.
Pełnomocnik Nadleśnictwa [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 19 marca 2012 r.) Spółka PKP S.A. w Warszawie wniosła o jej oddalenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż opiera się na założeniu, że drogi leśne nie są drogami wewnętrznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.).
Powyższy pogląd zdaniem autora skargi kasacyjnej uzasadnia brzmienie przepisów art. 3 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach, które zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z ww. art. 3 pkt 2 lasem w rozumieniu ustawy o lasach są również grunty zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej drogi leśne. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 8 omawianej ustawy drogi leśne są to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Ten ostatni przepis wyraźnie nawiązuje do kwalifikacji dróg przyjętej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którą drogami publicznymi są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust.
1) natomiast inne drogi, niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1). Wymienione w art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, parkingi oraz place zaliczone do kategorii dróg wewnętrznych, stanowią jedynie wyliczenie przykładowe i z faktu, że nie wymieniono tam wprost dróg leśnych, nie można wyciągnąć wniosku, że przepis ten ich nie dotyczy. Błędny jest pogląd, "że droga leśna to tylko i wyłącznie las" owszem tak jest ale tylko w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Jednak w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, droga leśna jest również drogą zdefiniowaną w art. 4 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, definicja ta odnosi się do dróg publicznych i do dróg wewnętrznych, w tym również do dróg leśnych, gdyż nie ma żadnego przepisu, któryby takie wyłączenie stanowił. Droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego jest obiektem liniowym i tu też nie ma żadnych podstaw aby twierdzić, że pojęcie to nie dotyczy drogi leśnej. Drogowymi obiektami inżynierskimi, które wraz z drogą stanowią całość techniczno-użytkową stosownie do art. 3 pkt 12 u.d.p. są obiekty mostowe, tunele, przepusty i konstrukcje oporowe.
W § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735 ze zm.) do obiektów mostowych zalicza się także wiadukty, estakady i kładki. W języku potocznym niekiedy pojęć wiadukt i most używa się zamiennie. Tymczasem most jest to budowla umożliwiająca przeprowadzenia drogi komunikacyjnej (most drogowy, most kolejowy) nad przeszkodą wodną, a wiadukt – konstrukcja typu mostowego, przeprowadzająca trasę komunikacyjną lądową nad przeszkodą terenową inną niż woda (wiadukt drogowy, wiadukt kolejowy) (Nowa encyklopedia powszechna. Kraków 2004).
Skoro nie ma żadnych podstaw aby nie zaliczać dróg leśnych do dróg wewnętrznych, to w stosunku do tych dróg ma również zastosowanie ust. 2 art. 8 u.d.p., zgodnie z którym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.
W związku z powyższym również obowiązki wynikające z art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, powinny być nałożone na zarządcę terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku na właściciela tego terenu, a nie na użytkownika wieczystego gruntu, na którym został zlokalizowany wiadukt nad linią kolejową [...] w km 113,089 nr działki [...].
Istotne w tej sprawie jest, że dotyczy ona wiaduktu drogowego nad linią kolejową, a nie wiaduktu kolejowego nad drogą, co regulują przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz akty wykonawcze wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odpowiednikiem pojęcia drogi w ustawie o drogach publicznych, w ustawie o transporcie kolejowym jest pojęcie drogi kolejowej, które oznacza nawierzchnię kolejową wraz z podtorzem i budowlami inżynieryjnymi oraz gruntem, na którym jest usytuowana (art. 4 pkt 1a ustawy o transporcie kolejowym).
Do zarządcy infrastruktury kolejowej należy między innymi budowa, modernizacja i rozwój infrastruktury kolejowej (art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ustawy o transporcie kolejowym).
Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 151, poz. 987) do budowli kolejowych zaliczane są między innymi mosty i wiadukty.
Skrzyżowanie linii kolejowej z drogą publiczną może nastąpić w jednym lub różnych poziomach, kiedy droga przechodzi nad lub pod linią kolejową (§ 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 33, poz. 144 ze zm.).
Z powyższego porównania przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym również dotyczących dróg wewnętrznych) i przepisów dotyczących dróg kolejowych obowiązki wynikające z ustawy – Prawo budowlane, dotyczące budowy, remontu i utrzymania obiektów budowlanych takich jak mosty i wiadukty, powinny być w zależności od tego czy sprawa dotyczy wiaduktu kolejowego, czy wiaduktu drogowego, nakładane na zarządcę infrastruktury kolejowej (PKP S.A.) lub zgodnie z postanowieniami art. 8 ust. 2 u.d.p. w przypadku dróg wewnętrznych na zarządcę terenu lub właściciela terenu, na którym jest zlokalizowana droga.
Za takim rozumieniem przepisów powyżej omówionych przemawia również art. 28 u.d.p., który dokładnie określa co należy do zarządów kolei w przypadkach skrzyżowań z liniami kolejowymi w poziomie szyn i w różnych poziomach. Z przepisy tego też nie wynika żeby dotyczył tylko dróg publicznych.
Pomimo że ustawodawca posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej" w sposób niejednolity w aktualnym stanie prawnym, nie ma podstaw aby do tej kategorii dróg nie zaliczać dróg leśnych (M. Geszprych, Jaki status drogi leśnej: publiczna czy wewnętrzna, "Rzeczpospolita" z 22 czerwca 2007 r. s. C7, K. Świderski, Charakter prawny dróg wewnętrznych, "Casus" 2013, nr 67, s. 21 i nast.).
Ponieważ niniejsza sprawa dotyczy wiaduktu drogowego, który jako drogowy obiekt inżynierski stanowi jeden z elementów składowych pojęcia drogi, w niniejszej sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych jako lex specjalis, powinny mieć pierwszeństwo przed przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto należy zwrócić uwagę na art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy o transporcie kolejowym w rozumieniu ww. przepisu są przepisami odrębnymi.
Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie miał usprawiedliwionych podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.