Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1789/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "Budowie Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w K., gmina D." na działce nr [...], obręb K. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie jest inwestorem, zatem nie może wnieść w postępowaniu uzgodnieniowym skutecznego zażalenia w myśl art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), a w konsekwencji nie przysługuje mu również prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w tym postępowaniu.
Skargę kasacyjną złożył A. K., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z powodu braku legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające w świetle art. 53 ust. 5 ww. ustawy i w konsekwencji bezpodstawne jej odrzucenie, podczas gdy ten przepis ogranicza krąg podmiotów do inwestora jedynie w kwestii wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające, a nie w kwestii wniesienia na nie skargi do sądu lub jego wzruszenia w trybie nadzwyczajnym przez podmiot inny niż inwestor;
- b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z powodu braku legitymacji skarżącego skutkujące bezpodstawnym jej odrzuceniem, podczas gdy skarżący wykazał, że jego legitymację procesową uzasadnia wykazany przez niego interes prawny wynikający z prawa własności działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, która objęta jest zakresem oddziaływania przedmiotowej inwestycji ze względu na charakter i uciążliwość oraz ryzyko związane z emisją substancji szkodliwych do gleby działki skarżącego.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że ograniczenie kręgu podmiotów do inwestora w kwestii wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające rozszerza się również na uprawnienie do skorzystania z kontroli sądowej poprzez wniesienie na nie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej również jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu nadanym mu przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r.) uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zmiana treści przepisu polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do momentu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r. każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na takie postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Od 17 lipca 2010 r. wprowadzono regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. ograniczającą krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu wyłącznie do inwestora.
Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują wprost kwestii legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 ww. ustawy. Jednak zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że skoro legitymację do wniesienia zażalenia przyznano wyłącznie inwestorowi, to również wyłącznie inwestor ma legitymację do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu tego zażalenia. Podobnie w sytuacji, gdy na postanowienie o uzgodnieniu nie przysługuje zażalenie, lecz - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek przysługuje wyłącznie inwestorowi, zatem tylko inwestor posiada legitymację skargową w tej sprawie.
Takie stanowisko jest zgodne z celem ww. nowelizacji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym było skrócenie czasu trwania postępowań uzgodnieniowych w procesie inwestycyjnym. Ponadto przemawia za tym również treść art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Ustawodawca przewidział, że w sprawach postanowień uzgodnieniowych środek zaskarżenia będzie przysługiwał wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą kwestionować zgodność z prawem tego postępowania w odwołaniu od końcowej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję.
Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie, por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lutego 2021 r. II OSK 221/21, 20 czerwca 2018 r., II OSK 1463/18, 11 maja 2018 r., II OSK 1057/18, 6 marca 2013 r., II OSK 2133/11, 2 października 2012 r., II OSK 2300/12, 12 kwietnia 2012 r., II OSK 743/12. Orzeczenia powołane w skardze kasacyjnej dotyczą zaś możliwości kwestionowania postanowienia uzgadniającego przez podmioty inne niż inwestor w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego).
Należało zatem przyjąć, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę A. K., uznając ją za niedopuszczalną. Jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "Budowie Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w K., gmina D.", był inwestor, czyli Gmina D. Tym samym Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z powodu braku legitymacji skarżącego, podczas gdy skarżący wykazał, że jego legitymację procesową uzasadnia wykazany przez niego interes prawny. Skoro przepis szczególny (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) wyraźnie ogranicza krąg stron w postępowaniu uzgodnieniowym w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie do inwestora, to sąd nie ma obowiązku badania, czy pozostałe podmioty mają interes prawny w tym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.