Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. i B.P. (dalej jako: skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...] z [...] grudnia 1988 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę budynku na terenie ul. [...] w Warszawie w części dotyczącej czasu użytkowania tego budynku.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił na podstawie posiadanych akt administracyjnych nieruchomości, że roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji z [...] grudnia 1988 r. zostały zakończone. Wnioskiem z 23 września 1991 r. skarżący wystąpili o przyjęcie do użytkowania budynku warsztatowego w zakresie naprawy i regulacji gaźników.
Organ I instancji wyjaśnił, że w ówczesnym stanie prawnym nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie a jedynie zgłoszenie zakończenia robót. Stąd też 25 września 1991 r. skarżący uzyskali tzw. "potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego" (czasowe do końca 2000 r.) dotyczące przedmiotowego budynku. Ponadto organ I instancji wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę "traci swój byt prawny" po wydaniu pozwolenia na użytkowanie i nie może zostać uchylona lub zmieniona.
Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2013 r.
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2013 r. i odmówił zmiany decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe z [...] grudnia 1988 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przesłanki zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Wyjaśnił, że jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. Przepisem o takim charakterze jest art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 – dalej jako: Prawo budowlane), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwa jedynie w toku procesu inwestycyjnego, a nie po jego zakończeniu.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 40 § 2, a także art. 155 k.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wyjaśnił, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego w zakresie naprawy i regulacji gaźników, jak i wydane przez Wydział Architektury potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użyłkowania obiektu budowlanego były czasowe (do 2000 r.), a po upływie tego terminu budynek podlegał rozbiórce na każde żądanie władzy budowlanej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z 23 grudnia 1988 r. podnosząc "nieważność z mocy prawa wskazanego ograniczenia dotyczącego czasowości obowiązywania decyzji". Decyzją z [...] lipca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe z [...] grudnia 1988 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2009 r., wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją lokalizacyjną, która określała czas użytkowania przedmiotowego warsztatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 484/10 oddalił skargę skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z [...] grudnia 2009 r.
Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzutu doręczenia decyzji organu I instancji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynik sprawy zależał natomiast od oceny, czy zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a.
Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.
W pierwszej kolejności, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego przez przyjęcie, że dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od przesłanek, może nastąpić wyłącznie w trybie art. 36a Prawa budowlanego.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. W ocenie skarżących, Sąd I instancji ustosunkował się tylko częściowo do zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. w związku z art. 36a Prawa Budowlanego.
Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy zaznaczyć, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Dotyczy to także braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Na wstępie trzeba przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka tylko w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Ponadto zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.
Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy – zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 k.p.a. – z której wynika, że nie doszło do naruszenia art. 155 k.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego.
Po drugie, należy podkreślić, że podstawową kwestią wymagającą oceny prawnej w tej sprawie jest więc prawidłowe zastosowanie w jej stanie prawnym i faktycznym przepisu art. 155 k.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego. W tym przypadku stanowisko Sądu I instancji jest także prawidłowe. Wynika to z tego, że przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji z [...] grudnia 1988 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę tego budynku przy ul. [...] w Warszawie i jego dalsze tylko czasowe użytkowanie. Jednocześnie, biorąc pod uwagę powyższą tzw. klauzulę dodatkową dotyczącą użytkowania danego budynku, należy podnieść, że skarżący następnie wystąpili w dniu [...] września 1991 r. właśnie o przyjęcie do użytkowania danego budynku warsztatowego w przedmiocie naprawy i regulacji gaźników.
Ponadto, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym nie było w tym zakresie wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lecz tylko zgłoszenie zakończenia robót, stąd w dniu 25 września 1991 r. skarżący otrzymali tzw. "potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego", które jednak było czasowe, tj. tylko do końca 2000 r., co także nie budzi żadnych wątpliwości. Oznacza to, że po upływie tego terminu dany budynek podlega rozbiórce na każde żądanie właściwego organu nadzoru budowlanego.
W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że w świetle przepisu art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez właściwy organ, który ją wydał, jeżeli m.in. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. W tej sprawie Sąd I instancji słusznie orzekł, że jest to przepis art. 36a Prawa budowlanego. Powyższy przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę może tylko nastąpić po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, które zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwa tylko w toku procesu budowlanego, a nie po jego zakończeniu. Wynika to jednoznacznie z tego, że przedmiotowa decyzja nr [...] z [...] grudnia 1988 r. jak i wydane w dniu [...] września 1991 r. tzn. potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania przedmiotowego budynku warsztatowego w zakresie napraw i regulacji gaźników zawierały dodatkową klauzulę, która jednoznacznie stanowiła, że warunkiem tego pozwolenia na budowę jest czas użytkowania tego budynku tyko do końca 2000 r. (por. także prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2010 r. sygn. akt VII SA 484/10).
Dlatego też "usunięcie" tej dodatkowej klauzuli z osnowy tego rodzaju zewnętrznego aktu administracyjnego o charakterze konstytutywnym jest istotnym odstąpieniem od warunku pozwolenia na budowę, o którym stanowi przepis art. 36a Prawa budowlanego.
Należy także ubocznie zaznaczyć, że strona skarżąca kasacyjnie nie wystąpiła o legalizację tego budynku warsztatowego w trybie art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. D.zU. Nr 38, poz. 229 ze zm.), czyli w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.