Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 624/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Zaskarżoną decyzją Wielkopolski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia 1 kwietnia 2019 r., znak: PINB.453.1.2016.AJ, i na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ww. ustawy nowelizującej z 2017 r. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) nałożył na inwestora – skarżącego (właściciela nieruchomości) obowiązek doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w m. T. na dz. nr [...], do stanu poprzedniego; oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r., w przedmiotowym budynku gospodarczym wyszczególnionych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy wskazał, że pozostaje związany wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. IV SA/Po 11/17, czyli co do prawidłowości wdrożenia trybu postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego, jak i konieczności zbadania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda, w związku z ww. wyrokiem nie było podstaw do żądania przedstawienia przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, jednak w postępowaniu naprawczym uzyskano stanowisko organu planistycznego, z którego wynika, że lokalizacja zakładu produkcyjno-handlowego branży ślusarskiej nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", a koniecznego do pozytywnego ustalenia warunków zabudowy.
Ponadto w sprawie ustalono, że w okresie od 2013 do 2015 roku, jak i obecnie nie obowiązuje dla przedmiotowej nieruchomości plan miejscowy. Ponadto zabudowa działki obiektem przeznaczonym na usługi ślusarskie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 30 października 1980 r., który stracił moc w dniu 27 marca 2003 r. (nieruchomość była wówczas przeznaczona pod teren upraw polowych i ogrodniczych). Wobec powyższych ustaleń, WINB zgodził się z organem I instancji, co do konieczności nakazania inwestorowi dostosowania obiektu do jego funkcji sprzed dokonanej zmiany sposobu użytkowania, tj. funkcji budynku gospodarczego. W ocenie WINB, jest to nieprawidłowość, której nie da się zalegalizować.
Ponadto, zdaniem WINB, w niniejszej sprawie należałoby odrębnie ocenić prawidłowość wykonania poszczególnych robót budowlanych (tj. ich z zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz funkcję jaką pełnił i ma pełnić przedmiotowy obiekt budowlany – wykorzystanie obiektu dla prowadzonej działalności gospodarczej. W tym zaś zakresie w sprawie został zebrany stosowny materiał dowodowy, w tym ekspertyzy, potwierdzający, że roboty wykonane w toku przebudowy zostały wykonanie niezgodne z wiedzą techniczną (co dotyczy instalacji elektrycznej, kotłowni i wentylacji). Dlatego słusznie w sprawie ograniczono się do nakazania tylko tych obowiązków, które doprowadzają do zgodności z prawem budynek gospodarczy a nie produkcyjny, czy "tymczasowy warsztat".
Organ II instancji wskazał też, że wydanie jednej decyzji, w której wskazano dwie materialnoprawne podstawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest sytuacją typową. Podchodząc do przedmiotowego postępowania w sposób ściśle formalistyczny zasadnym byłoby wydanie w tym zakresie dwóch decyzji częściowych, z których jedna (wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1) miałaby treść odpowiadającą treści wskazanej w pkt 1 zaskarżonej decyzji PINB, z kolei druga z nich (wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2) miałaby treść odpowiadającą treści wskazanej w pkt 2 tej decyzji. WINB wskazał, że jest to jednak naruszenie, które nie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania. Ponadto WINB niniejszą decyzją doprecyzował podstawy prawne wydanych obowiązków.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Argumentacja skargi została oparta na poglądzie orzeczniczym zawartym w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 474/07; braku wskazania przepisu prawa, który zakazywałby produkcję kotłów grzewczych; braku wskazania dowodów na potwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; braku wskazania w jaki sposób powinno się badać zgodność użytkowania budynku objętego postępowaniem naprawczym (w trybie art.
- 51) z przepisami o planowaniu l zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 624/19, oddalając skargę, wskazał, że na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnym ww. wyroku WSA w Poznaniu z o sygn. akt IV SA/Po 11/17 nieaktualnymi.
Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił wskazywanego przez skarżącego poglądu orzeczniczego wynikającego z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 474/07, ponieważ wyrok ten zapadł w innych okolicznościach sprawy. Dla tego na gruncie przedmiotowej sprawy trafnie WINB uznał za dopuszczalne – w jednym akcie administracyjnym – nałożenie obowiązków zarówno na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, jak i na podstawie 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd zgodził z WINB, że zastosowanie obu podstaw prawnych choć nie powinno mieć miejsca w jednej decyzji, jednak w niniejszej sprawie uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie oba rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, a strona była informowana o przedmiocie postępowania i uczestniczyła aktywnie w nim.
Ponadto badana sprawa jest szczególna, i ta jej specyfika uzasadnia, w ocenie Sądu, dopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia w kształcie przedstawionym w zaskarżonej decyzji, bez konsekwencji w postaci naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uwagę zwraca w tym kontekście fakt, że sam skarżący w istocie nie polemizuje z treścią nałożonych obowiązków, ale przekonanie o zasadności złożonej skargi wywodzi z samego faktu niedopuszczalności wydania dwóch rozstrzygnięć w jednym akcie administracyjnym. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy, wydanie – jak oczekiwałby tego skarżący – w miejsce istniejącej decyzji, dwóch aktów administracyjnych, odrębnie nakładających te same obowiązki, w żaden sposób nie wpłynie na sytuację prawną skarżącego.
W odniesieniu zaś do nałożonego obowiązku zaprzestania w budynku produkcji kotłów centralnego ogrzewania Sąd stwierdził, że art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstawy do wstrzymania użytkowania obiektu objętego postępowaniem. Niemniej wadliwość tego rozstrzygnięcia także nie ma wpływu na sytuacje prawną skarżącego, ponieważ w decyzji został też zawarty obowiązek demontażu maszyn i urządzeń zamontowanych i wykorzystywanych na potrzeby prowadzonego zakładu ślusarskiego (produkcja kotłów c.o.). Już realizacja tego obowiązku skutkować będzie konsekwencjami w postaci zaprzestania produkcji, w spornym budynku, kotłów centralnego ogrzewania. Dlatego wskazywane w omawianym zakresie naruszenie prawa nie ma wpływu na wynik sprawy.
Ponadto w niniejszej sprawie także w związku z ww. wyrokiem WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 11/17 wymagane było zbadanie zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, co też wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dla przedmiotowej inwestycji skarżący zaś nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący tych ustaleń nie kwestionuje. Sąd nakazał organom nadzoru budowlanego zbadać zgodność samowolnej zmiany sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co organy w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniły).
Sąd zgodził się z argumentacją skargi, że ustalenia takie powinna dokumentować decyzja ustalająca warunki zabudowy albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie może podlegać wątpliwości, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obejmuje zgodność z wymienionymi planami, tam zaś, gdzie plany takie nie obowiązują funkcjonuje, zgodność z decyzją określającą warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Skoro w sprawie ustalono, że na rzecz skarżącego nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy dla dokonanej przez niego zmiany użytkowania budynku gospodarczego, to prawidłowo uznano, że legalizacja tego sposobu użytkowania jest niedopuszczalna.
Ponadto Sąd wskazał, że przy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości nie do pogodzenia byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, w sposób który prowadziłby do premiowania zachowań naruszających prawo.
Ubocznie Sąd wskazał, że skarżący, przyjmując założenie o domniemaniu zgodności samowolnej zmiany sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarzuca organom brak dowodu na okoliczność braku zgodności z tymi przepisami. Tymczasem, organy nie tylko ustaliły, że w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kwestionowanej zmiany sposobu użytkowania nie uzyskano decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale prowadzono ustalenia na okoliczność zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z istniejącą na tym terenie – w przeszłości oraz obecnie – funkcją. W okolicznościach badanej sprawy PINB wystąpił do Wójta Gminy K., który zaświadczył, że dokonana zmiana sposobu użytkowania nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa i nie uzyskałaby decyzji o warunkach zabudowy. Sam skarżący nie pozbawiony przecież inicjatywy dowodowej i biorący czynny udział w postępowaniu, nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność zgodności dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 9, art. 107 § 3 K.p.a. Sąd wskazał, że podstawę uchylenia decyzji przez Sąd stanowi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jakkolwiek skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego) podnosi zarzut naruszenia art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a. to sam nie wskazuje jaki miałoby mieć ono wpływ na wynik sprawy. Takich konsekwencji podnoszonego zarzutu nie dostrzega również Sąd. Sąd zgodził się z autorem skargi, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania stanowi naruszenie art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a. – to jednak w okolicznościach badanej sprawy, pozostające bez wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu przez Sąd, że poszczególne punkty tego przepisu mogą być stosowane jednocześnie.
W związku z zarządzeniem z dnia 18 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył, że zastosowanie obu podstaw prawnych z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. We wskazywanym w skardze kasacyjnej zakresie nie doszło zatem do błędnej wykładni ww. przepisu prawa, ponieważ Sąd I instancji zasadniczo uznał, że zastosowanie przez organ odwoławczy w jednej decyzji dwóch podstaw prawnych nie powinno mieć miejsca. Ponadto Sąd I instancji dokładnie uzasadnił z jakich względów uznał, że wskazywane naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie, opierając zarzut skargi kasacyjnej na błędnej wykładni ww. przepisu, do której nie doszło – co zarówno dotyczy Sąd I instancji, jak i organu odwoławczego.
W omawianym zakresie należy zaakceptować ocenę Sądu, który wskazał, że w niniejszej sprawie oba rozstrzygnięcia (oparte na art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego) nie wykluczają się wzajemnie, a strona była informowana o przedmiocie postępowania i uczestniczyła aktywnie w nim. W tym miejscu należy bowiem wyjaśnić, że w związku z przedmiotową inwestycją zaistniały dwa zagadnienia wymagające przeprowadzenia trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego), pierwsze – kwestia zmiany sposobu użytkowania budynku i jej zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; drugie – niezgodność wykonanych instalacji (elektrycznej, grzewczej i wentylacji) z przepisami techniczno-budowlanymi.
Wynika z tego, że zastosowane dwie podstawy prawne dotyczyły zakresowo różnych uchybień, bez których naprawy niemożliwym byłoby uzyskanie stanu zgodnego z prawem, czemu co do zasady służy tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego.
Dlatego ma usprawiedliwione podstawy twierdzenie Sądu I instancji, że badana sprawa jest szczególna, i ta jej specyfika uzasadniała dopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia w kształcie przedstawionym w zaskarżonej decyzji, bez konsekwencji w postaci naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście Sąd I instancji niewadliwie zatem wytknął, że sam skarżący w istocie nie polemizował z treścią nałożonych obowiązków, ale przekonanie o zasadności złożonej skargi wywodzi z samego faktu niedopuszczalności wydania dwóch rozstrzygnięć w jednym akcie administracyjnym.
Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił w jakim zakresie w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego dokonał sprawdzenia zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak planu miejscowego i brak decyzji o warunkach zabudowy; uzyskano stanowisko organu planistycznego co do braku istnienia przesłanek do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy), co też było zgodne z wiążącą oceną prawną wynikającą z ww. wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 11/17. Nie jest więc prawdą, że Sąd I instancji pozostawił tego rodzaju zagadnienie prawne bez odpowiedzi skarżącemu. Brak aktu planistycznego (planu miejscowego bądź decyzji o warunkach zabudowy), który umożliwiałby funkcjonowanie zakładu ślusarskiego stanowi bowiem przeszkodę do uznania za legalną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjny gdzie wykonywana jest działalność zakładu produkującego kotły grzewcze.
W sposób prawny dany obiekt budowlany może być użytkowany jeżeli dana jego funkcja jest przewidziana w planie miejscowym, a w przypadku braku planu miejscowego – została ustalona na podstawie analizy planistycznej w decyzji o warunkach zabudowy bądź w przeszłości określony teren miał stosowne przeznaczenie.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.