Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) na podstawie art. 51 ust 1. pkt. 1, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: P.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy legalności dokonanej przez K. O. (dalej: skarżący, inwestor) przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na [...], wobec niezadośćuczynienia wezwaniu zawartemu w piśmie z dnia [...].05.2016 r. nr [...], nr rej. [...] tj. wobec nieprzedłożenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dokonanej przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w [...], nałożyć na inwestora K. O. (właściciela nieruchomości) obowiązek doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w m. [...] na dz. nr 420/7do stanu poprzedniego tj. do stanu przed dokonaną przebudową i zmianą sposobu użytkowania.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Państwowa Inspekcja Pracy [...] poinformowała, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w firmie [...] stwierdzono, że w budynku gospodarczym gospodarstwa rolnego zorganizowano pomieszczenia, w których urządzono m.in. stanowiska spawalnicze. Pracodawca K. O. w trakcie kontroli nie przedstawił decyzji na zmianę sposobu użytkowania budynku. Aktualnie prowadzona działalność gospodarcza nie jest związana z działalnością rolniczą.
W związku z powyższym w dniu [...].04.2016 r., po uprzednim zawiadomieniu pismem nr [...] (rej. [...]) z dnia [...].04.2016 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [...], w wyniku której ustalono, że działka zabudowana jest m. in. budynkiem gospodarczym wybudowanym przed pierwszą wojną światową, budynek składa się z czterech pomieszczeń. Stwierdzono, że w budynku dokonano przebudowy polegającej na tym że we wszystkich pomieszczeniach wykonano nowe posadzki, wymieniono stolarkę okienną z drewnianej na PCV w pomieszczeniu oznaczonym jako nr [...] w szkicu budynku stanowiącym załącznik do protokołu, przemurowano okno zmieniając jego wymiary z 0,95 m x 1,59 m na 0,95 m x 1,29 m, w pomieszczeniu nr [...] urządzono pom. socjalne wydzielając w nim ubikację i jadalnię, ściany i podłogi obłożono płytkami ceramicznymi, zmieniono w nim również wymiary 2 okien (z ok. 0,55 x 0,95 na 0,46 m x 0,43 m), zamurowano 2 otwory drzwiowe o wym. 1,00 x 2,42 m, wymieniono bramy zewnętrzne na metalowe, w obiekcie wykonano wewn. instalację elektryczną, oświetleniową, instalację c.o. zasilaną z [...] na paliwo stałe (kocioł zamontowano w pomieszczeniu nr [...]), wewn. instalację wodociągową i instalację wentylacyjną mechaniczną (w pomieszczeniu nr [...]).
Dalej ustalono, że w omawianym budynku ma miejsce produkcja [...] c.o. W pom. [...]. W trakcie kontroli trwała produkcja [...]. Nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Inwestor nie przedłożył kontrolującym żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania.
Uczestniczący w kontroli właściciel nieruchomości K. O. po zapoznaniu się z protokołem potwierdził zawarte w nim informacje, ponadto oświadczył, że roboty budowlane związane z przebudową wykonywał stopniowo w latach 2013 - 2015 W budynku prowadzi się tylko produkcję [...].
Jak wynika z przedłożonego przez inwestora aktu notarialnego (Repertorium A numer [...]) sporządzonego w dniu [...].12.2015 r. przedmiotowy obiekt wybudowano przed pierwszą wojną światową. Innych dokumentów związanych z budową omawianego budynku nie zgromadzono. Wobec powyższego PINB po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że ostatni legalny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, to użytkowanie budynku gospodarczego na potrzeby gospodarstwa rolnego (do roku 2013). Nadto wykonane przez inwestora roboty budowlane w budynku gospodarczym [...] w ocenie organu należy traktować jako przebudowę tego obiektu definiowaną ustawą Prawo budowlane jako "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; (,..);" (art 3 ust. 7), na potrzeby prowadzonej działalności tj. produkcji [...]
W związku z faktem dokonania przebudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, organ stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Powyższe jednak, jak wynika z uregulowań art. 71 ust. 5, nie dotyczy przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu, która wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.05.2013 r., sygn. Akt II OSK 2683/11). W omawianym przypadku w budynku gospodarczym zrealizowano na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej roboty budowlane, w wyniku których dokonano przebudowy obiektu, która w świetle uregulowań art. 28 P.b., wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
W art. 29 - 31 zawarto katalog budów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, oraz te które wymagają dokonania zgłoszenia. W w/w katalogach robót nie wymagających pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia, nie ujęto robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, w związku z czym roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem w świetle powyższych uregulowań, stwierdzić należy, iż na przedmiotową przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor nie posiada wymaganej decyzji, w związku z czym, w świetle uregulowań art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w przypadkach prowadzenia robot budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, na organie ciążył obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Pismem nr [...] z dnia [...].04.2016 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych przez iwestora na działce nr [...], polegających na przebudowie budynku gospodarczego wraz zmianą sposobu użytkowania budynku oraz poinformował o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie materiałów. W dniu [...].05.2016 r. inwestor stawił się w Inspektoracie i oświadczył, że do dnia [...].05.2016 r. doprowadzi budynek gospodarczy, który obecnie użytkowany jest jako zakład produkcji [...] c.o. do pierwotnego sposobu jego użytkowania tj. budynku gospodarczego.
Ponadto poinformował, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania przebywał poza granicami kraju i nie mógł w ciągu 7 dni zająć stanowiska w sprawie. Pozostałe strony w ustawowym terminie nie zajęły stanowiska w sprawie. W dniu [...].05.2016 r. inwestor ponownie stawił się i poinformował, że nie usunął maszyn i urządzeń służących dotychczas do prowadzenia działalności gospodarczej. Oświadczył, że podejmie próby legalizacji przebudowy.
Wobec powyższego w dalszym toku postępowania, z uwagi na fakt, iż w postępowaniu prowadzonym w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych przez inwestora samowolnie robót budowlanych należy zbadać ich zgodność z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, PINB w [...] pismem nr [...] z dnia [...].05.2016 r., wezwał Inwestora do przedłożenia w terminie do dnia [...].07.2016 r. ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na [...]. W wezwaniu pouczono, iż w przypadku nieprzedłożenia żądanej decyzji, rozpatrzenie sprawy nastąpi w oparciu o dotychczasowe dowody i materiały, nadto w piśmie zawarto prośbę dotyczącą poinformowania organu o fakcie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W związku z nieprzedłożeniem przez inwestora żądanej decyzji, pismem nr [...] (rej. 1007) z dnia [...].07.2016 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie materiałów w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Zachowując termin, w dniu [...].07.2016 r. stawił się inwestor i oświadczył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony do Wójta [...] w dniu [...].06.2016 r.
W dniu [...].08.2016r. Urząd Gminy w [...] przesłał droga elektroniczną kopie wniosku inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla omawianej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, jednocześnie dołączając kopię wezwania o uzupełnienie przedmiotowego wniosku. Pismem nr [...] (rej. 1125) z dnia [...].08.2016 r. zwrócono się do Wójta Gminy [...] o pisemne potwierdzenie informacji, czy inwestor zadośćuczynił wezwaniu Wójta Gminy [...] o uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi z dnia [...].08.2016 r. (wpływ [...].08.2016 r.) Wójt Gminy [...] poinformował, że do dnia [...].08.2016 r. Pan K. O. nie uzupełnił w/w wniosku.
Organ mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy zważył, że w postępowaniu naprawczym robót budowlanych realizowanych lub zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, prowadzonym wedle uregulowań art. 50 i 51 ustawy P.b., a mającym na celu doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ w przypadku stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, winien wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 1), jednocześnie w tym postanowieniu może nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, a następnie wydać jedną z decyzji:
a art. 51 ust. 1 pkt. 1 - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo z art. 51 ust. 1 pkt. 2 - nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż w trakcie kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych organ nie miał podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust.
1. Jednakże w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ, zgodnie z uregulowaniami art. 50 ust 3, albo w trybie art 51 ust. 1 pkt. 1 P.b. (zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.05.2009 r., sygn. Akt II OSK 823/08), mógł nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W ramach tych działań, mając na uwadze również uregulowania art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 647), organ w przedmiotowej sprawie uznał za konieczne zbadanie kwestii, czy dokonana przebudowa przedmiotowego obiektu na potrzeby prowadzonej produkcji [...] centralnego ogrzewania zgodna jest z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu wezwano inwestora do przedłożenia, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Przeprowadzone przez Wójta Gminy [...] (właściwy w tej kwestii organ) postępowanie nie wykazało zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z w/w przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wniosek inwestora z dnia [...].06.2016 r., wskutek nieuzupełnienia braków, pozostawiono bez rozpoznania). Zatem wobec braku pozytywnego stanowiska Wójta Gminy [...] o zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu, w ocenie organu I instancji nie ma możliwości doprowadzenia zrealizowanej przez inwestora przebudowy przedmiotowego budynku na potrzeby prowadzonej produkcji [...] centralnego ogrzewania na paliwo stałe do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach postanowiono o wydaniu nakazu doprowadzenia przebudowanego budynku gopodarczego do stanu poprzedniego tj. sprzed dokonanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. Przed wydaniem stosownej decyzji pismem nr [...] z dnia [...].08.2016 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia oraz poinformowano, iż po tym terminie zostanie wydana decyzja w sprawie,
W dniu [...].09.2016 r. stawił sięinwestor, który poinformował, iż nie będzie składał oświadczeń w sprawie. Na pytanie czy będzie wnosił o uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego, oświadczył, iż nie wnosi. Nadto przedłożył kopię kolejnego wniosku złożonego do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcyjno - handlowy z dnia [...].08.2016 r. (wpływ [...].08.2016 r.). Na tę okoliczność sporządzono adnotację służbową.
Po analizie zebranych dokumentów PINB uznał, że działanie inwestora (sprzeczne oświadczenia na wstępie prowadzonego postępowania, nieuzupełnianie wniosków składanych do Wójta Gminy [...], w końcu brak przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w wyznaczonym terminie) są ukierunkowane na przeciąganie sprawy w czasie, a co za tym idzie dalsze użytkowanie budynku gospodarczego jako zakład produkcyjno - handlowy bez stosownego pozwolenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył w ustawowym terminie inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie przeprowadził postępowania naprawczego w zgodzie z przepisami prawa. Postępowanie naprawcze jest prowadzone w trybie art. 50 i 51 P.b., które to przepisy, w odróżnieniu od przepisów art. 48 nie nakładają obowiązku przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. A zatem brak jest podstaw do tego, aby w tym postępowaniu ocenę zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji.
Tym samym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 50 i 51 P.b. i w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego (patrz CBOSA: wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt: II SA/Po 69/16 z dnia 3.03.2016 r.). Konstatacja PINB w [...], iż brak jest zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest gołosłowna, a stwierdzenie, iż brak jest pozytywnego stanowiska Wójta Gminy [...] o w/w zgodności jest nieprawdziwe.
Należy zauważyć, że czym innym jest niewydanie decyzji z przyczyn formalnych, a czym innym jest niewydanie decyzji z przyczyn merytorycznych. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy P.b. Badanie podstawy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego taki wniosek wpłynął (patrz: teza wyroku NSA, sygn. akt II OSK [...]).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan sprawy i podzielił stanowisko organu I instancji.
Podkreślił, że gdy inwestor dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a w związku z nią wykona roboty budowlane bez koniecznego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdą przepisy art. 50 - 51 P.b., tj. organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić procedurę naprawczą. W takich stanach faktycznych nie znajduje zastosowania art. 71a P.b. (wyrok NSA z dnia [...] lutego 2008 r, II OSK 119/07, LEX nr 505539). Analizując charakter robót przeprowadzonych w przedmiotowym budynku, WWINB zgodził się z zakwalifikowaniem ich przez PINB jako przebudowy i powołał wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r. wskazujący, że dla uznania, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego w świetle art. 3 pkt 7a p.b. istotne jest ustalenie, że miała miejsce zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych.
Jednocześnie ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez parametry użytkowe i techniczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie NSA, z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem (sygn. II OSK 1972/14, LEX nr 2081353). W przedmiotowym budynku m. in. przemurowano niektóre okna zmieniając ich wymiary, wykonano instalację elektryczną, instalację c.o., wewnętrzną kanalizację wodociągową i kanalizacyjną, we wszystkich pomieszczeniach wykonano nowe posadzki, wydzielono pomieszczenia (ubikacja i jadalnia w pomieszczeniu socjalnym).
Roboty te niewątpliwie zmieniły parametry użytkowe tego budynku, zwłaszcza, że służyły zmianie jego sposobu użytkowania. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor przed realizacją tych robót uzyskał wymaganą w tym przypadku decyzję o pozwoleniu na budowę. Okoliczności tej nie on podważał w toku prowadzonego postępowania. Potwierdzenie, że przedmiotowe roboty budowlane zostały przeprowadzone bez stosownych decyzji właściwego organu rodzi konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o art. 50 - 51 P.b. Na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016, uwagi do art. 51).
WWINB stwierdził, że PINB w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wskazał, że przyczyną nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, tj. do stanu przed dokonaną przebudową i zmianą sposobu użytkowania było niezadośćuczynienie wystosowanemu przez PINB wezwaniu do przedłożenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. W ocenie WWINB działanie PINB polegające na wezwaniu Inwestora do przedłożenia takiej decyzji było prawidłowe. Ogan II instancji wskazał, że przedmiotowa samowola polegała nie tylko na przeprowadzeniu określonych robót budowlany, ale również na zmianie sposobu użytkowania budynku. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 778 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Również art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. zobowiązuje, wobec dokonanej zmiany sposobu użytkowania, do przedłożenia dostateczniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można zatem przyjąć, tak jak wskazano w treści odwołania, że w związku z każdym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 50-51 P.b. nieuzasadnione jest zobowiązywanie inwestora do przedłożenia takiej decyzji. Nieuprawnione byłoby bowiem odmienne traktowanie w tej kwestii inwestora, który dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania dodatkowych robót budowlanych i inwestora, który w związku ze zmianą sposobu użytkowania dokonał także przebudowy.
Wobec nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie żądanej przez PINB decyzji i zaniechania uzupełniania wniosku o wydanie warunków zabudowy, do którego inwestor wzywany był przez Wójta Gminy [...], PINB prawidłowo nałożył na niego obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, tj. do stanu przed dokonaną przebudową i zmianą sposobu użytkowania, ponieważ brak zgody organu sprawującego władztwo planistyczne na zmianę sposobu użytkowania obiektu uniemożliwia legalizację takiego stanu.
Zdaniem WWINB późniejsze złożenie przez inwestora ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie uzasadnia wstrzymania się organu z orzeczeniem co do istoty sprawy, ponieważ działania inwestora miały miejsce po upływie wyznaczonego przez PINB terminu, a zobowiązany nie zwrócił się o jego przedłużenie. [...] jednak WWINB mając na uwadze konieczność uwzględniania ewentualnych zmian stanu faktycznego po dacie wydania zaskarżonej decyzji, zwrócił się pismem z dnia [...] listopada 2016 r. do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie zainicjowane ponownym wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] wskazał, że przedmiotowy wniosek zawierał braki formalne, co wpłynęło na konieczność wezwania inwestora do ich uzupełnienia. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nadal nie została wydana. Inwestor w ocenie WWINB podejmuje czynności służące jedynie przedłużeniu postępowania odwoławczego.
Wobec powyższego organ II instancji uznał, że wobec braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania, nałożenie przez PINB zaskarżoną decyzją obowiązku w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. było prawidłowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł inwestor zastępowany przez fachowego pełnomocnika.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zauważono, że nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 P.b., jeżeli zmiana ta powstała w wyniku samowolnego wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest skutkiem, a nie przyczyną, którą są samowolne roboty budowlane. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien dążyć do likwidacji przyczyn, a nie skutków. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu jest działaniem wtórnym wobec jego przebudowy, o ile takową zmianę sposobu użytkowania przebudowa poprzedzała i była niezbędna do jej przeprowadzenia - tak, jak w przedmiotowej sprawie.
Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego w celu eliminacji stanu niezgodnego z prawem winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy P.b., który w omawianym przypadku prawidłowo zastosował PINB w [...].
WWINB wadliwie uznał, że wobec braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania, nałożenie przez PINB zaskarżoną decyzją obowiązku w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 51 ust. 7 P. b. było prawidłowe. WWINB najpewniej popełnił przy tym błąd pisarski, gdyż przepis art. 51 ust. 1 P.b. posiada trzy punkty, a nie siedem.
Jak do tej pory brak jest w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy [...] odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pozostawienie podanie bez rozpoznania to nie to samo, co odmowa wydania decyzji. Uznanie organów, że legalizacja jest niemożliwa było więc co najmniej przedwczesne.
Skarżący nie podzielił stanowiska WWINB, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 P.b. uzasadnione jest zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił jaki przepis prawa budowlanego, w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 P.b., w celu legalizacji robót budowlanych, nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Skarżący podniósł, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem brak jest przepisu, który pozwalałby wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy (przepisy art. 50-51 takiego obowiązku nie przewidują) – powołując prawomocny wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 314/16.
Skarżący zauważył że bezspornym jest, iż inwestycja, której sprawa dotyczy została już zrealizowana, a organ nadzoru budowlanego nie wydał jakiegokolwiek orzeczenia (postanowienia) nakładającego obowiązek przedstawienia i to w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy – wymogów takiego orzeczenia nie spełnia wezwanie z dnia [...].05.2016 r. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 Kpa organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Z powyższego przepisu wynika, że strona powinna mieć możność czynnego oraz bezpośredniego uczestniczenia w podejmowanych przez organ czynnościach, zwłaszcza zaś w przeprowadzaniu dowodów. Z całą pewnością jednak przepis ten nie uprawnia organu do żądania jakichkolwiek dokumentów, w szczególności zaś takich, których zobowiązany nie posiada. Wezwanie z dnia [...].05.2016 r. było nie tylko niezgodne z prawem, ale i niewykonalne. Nie zawierało też informacji o zastosowanym rygorze doprowadzenia do stanu poprzedniego,
W toku legalizacji należy zbadać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak brak jest podstaw do tego, aby w tym postępowaniu powyższą ocenę uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji.
Uznając prawidłowość zastosowania procedury uregulowanej w art. 51 P.b. skarżący podniósł, że wątpliwości budzi sformułowanie w sentencji decyzji nałożonego obowiązku przez określenie, iż strona ma przywrócić do stanu poprzedniego tj. do stanu przed dokonaną przebudową i zmianą sposobu użytkowania, nie wskazując w decyzji jakie konkretne roboty ma wykonać, aby przywrócić tenże stan. Sytuacja może rodzić trudności w wykonaniu obowiązku, zwłaszcza na etapie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowano przed I wojną światową i brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych, jaki był ów stan pierwotny (poprzedni, przed przebudową) przedmiotowego budynku (brak jakiejkolwiek dokumentacji). Opis robót, jakie wykonano, to nie to samo co inwentaryzacja budynku. Stan pierwotny (poprzedni) w istocie nie jest organowi znany, a zatem organ nie może dokonać ewentualnego sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku?
Organ nie wskazał przecież, jakie konkretnie roboty skarżący (zobowiązany) ma wykonać aby przywrócić stan poprzedni. Określenie podlegającego wykonaniu obowiązku winno być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, by zarówno adresat obowiązku, jak i ewentualnie organ egzekucyjny nie powinni mieć jakichkolwiek wątpliwości odnośnie jego treści. Rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103), bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź też, jak w przedmiotowej sprawie, przywrócenia stanu poprzedniego, ze względu na restrykcyjny charakter normy przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.
Ma ona znaczenie także z uwagi na fakt, iż tak jak w przypadku niniejszej sprawy, zachodzi konieczność rozróżnienia i rozgraniczenia części budynku wykonanego nielegalnie, od tej części istniejącej legalnie. Nie może również zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 446 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 215/02, LEX 149489). Tym bardziej nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu, ani poprzedzająca ją, decyzja poza powołaniem się na stan poprzedni nie zawiera wystarczającego określenia sposobu wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r.; I OSK 1403/08, CBOSA).
Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy P.b., w szczególności art. 51 tejże ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowany pogląd, że przepisy art. 50 i 51 P.b., odmiennie niż art. 48 czy 49b tej ustawy, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne (oznacza to też, że w takiej sytuacji brak jest przepisu, który pozwalałby wydać decyzję o warunkach zabudowy). Obok wyroku szeroko zacytowanego w uzasadnieniu skargi analogiczne stanowisko zajęte zostało m.in. w wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie IV SAB/Po 101/16 (gdzie podkreślono, że choć w toku legalizacji w trybie art. 50 i 51 P.b. należy zbadać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak jest podstaw, by powyższą ocenę uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji), WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie II SA/Sz 68/16, WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie VIII U SA/Wa 663/13, WSA w Lublinie 3 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Lu 716/12 oraz NSA: z dnia 1 września 2010 r. w sprawie II OSK 1451/09, z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 1998/14, z dnia 22 lipca 2016 r. w sprawie II OSK 2810/14 (wszystkie dostępne: CBOSA).
Należy tu także zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie II OSK 677/15 (CBOSA), iż w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. organ nie może zobowiązać inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. Obowiązek, o jakim mowa w tym przepisie, należy rozumieć jako czynność w znaczeniu materialnoprawnym, nie zaś procesowym.
Jednocześnie ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie jest także stanowisko, że dyspozycją art. 71a P.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Inwestor, zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też w takim przypadku samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie podlega legalizacji na podstawie art. 71a P.b. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, nie zaś art. 71a P.b. - por. Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 71a P.b., WK 2016, podobnie Artur Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 71a P.b., LEX/el. 2016. Pogląd taki wyrażany jest także w orzecznictwie: por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Po 962/11, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 119/07, wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie II OSK 2577/15 (CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej zauważyć należy, że WWINB we wstępnej części własnych rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził pogląd zbieżny z powołaną wyżej (i w pełni akceptowaną przez Sąd) linią orzeczniczą stwierdzając, iż w procedurze naprawczej nie znajdzie zastosowania art. 71a, lecz art. 50-51 P.b. W kolejnym akapicie uzasadnienia organ II instancji wykazuje jednak brak konsekwencji, poszukując umocowania dla nałożonego przez organ I instancji zobowiązania do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu właśnie w treści 71a P.b. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do tworzenia takiej swoistej kompilacji różnych trybów postępowania legalizacyjnego. Skutkuje to koniecznością uznania wadliwości decyzji organów obu instancji.
W sprawie pozostaje przy tym poza sporem, że rzeczą organów było zbadanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stwierdza to expressis verbis skarga w przedostatnim akapicie czwartej strony uzasadnienia). Sąd pogląd ten w pełni podziela, wskazując na cytowany już wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 101/16. Organ nie miał jednak podstaw, aby wystosować do skarżącego wezwanie z dnia 20 maja 2016 r., a niezadośćuczynienie temu wezwaniu uczynić podstawą decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Podkreślić przy tym trzeba, że przesłanką wydania decyzji przez PINB była nie merytoryczna ocena co do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz kwestia formalna w postaci niezłożenia żądanego dokumentu.
Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że nawet w wypadku przyjęcia koncepcji przeciwnej (tj. możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w toku postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 P.b.) postępowanie PINB należałoby ocenić jako wadliwe. W wezwaniu z dnia [...] maja 2016 r. wskazano niewłaściwą podstawę prawną tj. art. 50 § 1 K.p.a. Przedmiotem takiego wezwania jest obowiązek określonego zachowania po stronie wezwanego, polegającego na udziale w podejmowanych czynnościach, złożeniu wyjaśnień bądź złożeniu zeznań. Zobowiązanie do uzyskania decyzji administracyjnej w żaden sposób nie mieści się w zakresie tej regulacji. Wezwania z art. 48 i 49b, 71a ust. 1 pkt 2 P.b. nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego muszą przybrać formę postanowień, na które przysługuje zażalenie.
Także termin zakreślony w wezwaniu z dnia [...] maja 2016 r. budzi istotne zastrzeżenia. Jest on krótszy niż minimalne terminy załatwienia sprawy przez organy obu instancji przewidziane w art. 35 § 3 K.p.a., nie uwzględniając możliwych z różnych przyczyn przedłużeń tychże terminów, czy choćby ewentualności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na uwadze dodatkowo konieczność doręczania korespondencji (samego wezwania, ewentualnego odwołania, decyzji organów obu instancji w przedmiocie warunków zabudowy) stwierdzić należy, że zakreślony termin jest stanowczo zbyt krótki, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku.
W tym kontekście należy też ocenić stanowisko organu II instancji odnośnie wniosków o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy składanych przez skarżącego. Nie negując możliwości zaistnienia sytuacji, w której zachowanie strony w istocie może zostać ocenione jako celowe i naganne zachowanie zmierzające jedynie do przewlekania postępowania, stwierdzić należy, że taki wniosek WWINB był in casu co najmniej przedwczesny. Wyznaczony stronie termin musi dawać realną możliwość jego zachowania także w sytuacji braków formalnych wniosku czy innych okoliczności mogących wpływać na przedłużenie postępowania. Jeśli organ jako podstawę rozstrzygnięcia wskazuje niewłaściwe zachowanie strony, winien tę okoliczność wszechstronnie rozważyć, nie zaś poprzestać na jej stwierdzeniu bez wnikania w przyczyny zaistniałego stanu rzeczy.
Za zasadny uznać także należy zarzut skargi nieprecyzyjnego sformułowania obowiązku w decyzji PINB. Nakładając na stronę jakikolwiek obowiązek organ winien sformułować go tak precyzyjnie, by nie pojawiały się wątpliwości do jakiego działania strona zostaje zobowiązana. W szczególności gdy obowiązek polega na doprowadzeniu obiektu do określonego stanu parametry tego stanu muszą zostać jasno sprecyzowane. Organ nadzoru budowlanego orzekając o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, winien jednocześnie określić termin wykonania tego obowiązku. Winien on zostać tak ustalony, by wykonanie nałożonego obowiązku było możliwe i by nie przedłużało to nadmiernie postępowania naprawczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie IV SA/Po 961/12, CBOSA). Tych wymogów decyzja organu I instancji nie spełnia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne.