Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 812/09 oddalił skargę Z. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nałożył na Z. M. i M. M. karę w kwocie [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przedmiotowy budynek jest w stanie budowy, parter budynku jest zamieszkany, a zameldowanie inwestorów wraz z rodziną w tym budynku na pobyt stały datuje się od dnia [...] kwietnia 1993 r. Inwestor przystąpił zatem do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego. W tej sytuacji zastosowano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje wymierzyć karę obliczoną stosownie do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego
Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł Z.M. wskazując, że jego zameldowanie pod adresem przy ul. [...] w K. nastąpiło rok przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Na podstawie uzyskanego w 1994 r. pozwolenia prowadzono na poziomie parteru roboty budowlane, polegające na wymianie substancji istniejącego wcześniej starego budynku parterowego z nieużytkowym poddaszem. Podobnie jak wcześniej, poddasze jest niewykończone i nie użytkowane. Skarżący wskazał ponadto, że pozostaje w wieloletnim konflikcie z sąsiadem, który zainicjował niniejsze postępowanie, a odnośnie do przedmiotowego budynku przed PINB toczą się również inne postępowania, dotyczące doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie kary jest działaniem niewspółmiernym do popełnionego przez skarżącego czynu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że do protokołu z oględzin, przeprowadzonych dnia [...] marca 2005 r. M. i Z. M. oświadczyli, że na przełomie lat 2001 i 2002 występowali do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku, jednak w dniu oględzin nie byli w stanie określić, jak się to postępowanie zakończyło. Do akt postępowania dołączono uwierzytelnioną kserokopię wniosku państwa M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. kierowanego do Urzędu Miasta Krakowa o pozwolenie na użytkowanie częściowe (parteru) budynku, do którego załączono wg wykazu m.in. dziennik budowy, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenie kierownika budowy, protokoły badań instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Na wniosku widoczna jest pieczęć urzędu świadcząca o wpływie wniosku dnia [...] kwietnia 2002 r. Do akt postępowania dołączono również uwierzytelnioną kopię oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] lutego 2002 r., w którym zgłasza budynek przy ul. [...] w K. do użytkowania.
Brak natomiast w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji, świadczącej o poczynionych przez organ ustaleniach, w jaki sposób wymieniony wniosek został przez właściwy organ rozpatrzony. Również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia całkowicie pominięto tę kwestię.
Organ I instancji nie odniósł się również do zarzutów skarżącego, czy prowadzone roboty budowlane w poziomie parteru starego budynku mieszkalnego polegały na wymianie substancji remontowanego obiektu. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie wiadomo jest z urzędu, że w miejscu starego budynku powstał nowy obiekt budowlany. Tym samym przed użytkowaniem nowo wzniesionego obiektu inwestor obowiązany był podjąć czynności określone treścią art. 54 prawa budowlanego. Brak wyjaśnienia przez PINB losów wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Zarzuty odwołania będą mogły zostać podniesione w postępowaniu, które ponownie toczyć się będzie przed organem I instancji.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.M., zarzucając mu naruszenie prawa i interesu prawnego, a w szczególności naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przedmiotowego przepisu za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niekierowanie się w sprawie słusznym interesem obywateli, a także naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez nieposługiwanie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy w sposób wnikliwy i szybki.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w myśl art. 136 k.p.a. miał możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania z urzędu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i w oparciu o ten przepis skontrolowania sposobu załatwienia złożonego do Urzędu Miasta Krakowa dnia [...] kwietnia 2002 r. wniosku. Mógł także odnieść się do zarzutów skarżącego w zakresie prowadzenia robót budowlanych. Organ odwoławczy tego jednak nie uczynił, naruszając w ten sposób art. 7 oraz art. 12 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, wskazując na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, który wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe określone w art. 136 k.p.a..
Wyrokiem z dnia 26 październik 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił powyższą skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano na obecność w aktach administracyjnych kserokopii wniosku o pozwolenie na użytkowanie części przedmiotowego budynku (parter). Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczności ustalenia, jak zakończyło się postępowanie administracyjne wszczęte tym wnioskiem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przerzucił ten obowiązek na stronę zobowiązując inwestorów, a ponieważ do akt sprawy wpłynął tylko wniosek, przyjęto, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na użytkowanie. Brak pozwolenia na użytkowanie jest okolicznością istotną z punktu widzenia art. 57 ust. 7 prawa budowlanego i dlatego okoliczność ta winna zostać ustalona w sposób nie budzący wątpliwości.
Fakt zameldowania i zamieszkiwania na parterze domu, który ma niewykończone piętro oraz poddasze, nie jest również wystarczający do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia. W pierwszej kolejności należało bowiem ustalić, czy inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie każde bowiem roboty budowlane wymagają uzyskania takiego pozwolenia w myśl art. 54, art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie sposób ustalić, który z punktów art. 55 znalazł zastosowanie przez organ I instancji. W tym zakresie słusznie organ odwoławczy nakazał uzupełnienie postępowania wyjaśniającego co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych.
W szczególności należy wyjaśnić, czy roboty przeprowadzone w poziomie parteru starego budynku mieszkalnego istniejącego pod tym samym adresem faktycznie polegały na tzw. wymianie substancji remontowanego obiektu. Dopiero po ustaleniu zakresu objętych pozwoleniem i rzeczywiście wykonanych robót budowlanych będzie możliwe ustalenie, czy inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Należy również ocenić fakt zameldowania skarżącego wraz z rodziną w przedmiotowym budynku przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę.
Sąd w związku z powyższym przyjął, że żadna z przesłanek zastosowania art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie została przez organ I instancji ustalona w sposób nie budzący wątpliwości. Zgodził się więc z organem II instancji, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe określone w art. 136 k.p.a., co powoduje, że słusznie wydano decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika Z.M. zarzucił Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, w wyniku uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez:
- - przyjęcie jako podstawy nieuwzględnienia skargi art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),
- - naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego, poprzez przyjęcie:
- a) art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawy wydania decyzji przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podzielenie tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,
- b) art. 136 k.p.a. jako podstawy wydania decyzji przez Małopolskiego Wojewódzkiego
Inspektora Nadzoru Budowlanego i podzielenie tego stanowiska przez Wojewódzki
Sąd Administracyjny oraz
- 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. (Dz. U. Nr 14, poz.
- 85) poprzez przyjęcie, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami zameldowanie jest potwierdzeniem faktu przystąpienia do użytkowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż to organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na gruncie art. 136 k.p.a. jako postępowanie uzupełniające. W związku z tym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było całkowicie bezzasadne i spowodowało rażące naruszenie prawa procesowego.
Wniesiono o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Autor skargi kasacyjnej opiera zarzuty na naruszeniu zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Skład Orzekający dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. (Dz. U. Nr 14, poz. 85), uznał, że jest on niezasadny.
Na wstępie należy wskazać, iż zarzut ten został sformułowany w nieprawidłowy sposób, jako że autor skargi kasacyjnej, nie odwołując się w ogóle do art. 174 § 1 p.p.s.a., wykorzystał oba elementy podstawy w nim wskazane, łącząc je w treści skargi kasacyjnej spójnikiem "lub". O ile wskazanie na tę alternatywę w tekście regulacji normatywnej ma uzasadnienie, o tyle przytoczenie w ten sam sposób obu podstaw (błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie) w ramach konkretnego zarzutu kasacyjnego w postaci powtórzenia sformułowania ustawowego nie spełnia wymogu poprawności. Ta ostatnia miałaby miejsce w sytuacji wyboru jednej z przesłanek lub ewentualnej ich koniunkcji, przy wykazaniu zasadności łącznego ich powołania w ramach jednego zarzutu.
Ponadto w skardze kasacyjnej brak jest nie tylko wskazania postaci naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnią czy niewłaściwe zastosowanie, nie mówiąc o jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do prawidłowego przebiegu i wyniku obu czynności i rozumowań, ale właściwie brak jest nawet minimalnego nawiązania do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które koncentruje się na rozważaniach dotyczących naruszeń proceduralnych. Utrudnia to precyzyjne odczytanie intencji skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, a w konsekwencji ogranicza skuteczność argumentacji kasacyjnej.
Niezasadność wskazanego zarzutu wiąże się jednak przede wszystkim z tym, że kwestia relacji pomiędzy faktem zameldowania a potwierdzeniem faktu przystąpienia do użytkowania odgrywała przy orzekaniu przez Sąd I instancji rolę jedynie wpadkową w stosunku do akceptacji, stwierdzonych przez organ odwoławczy, braków w postępowaniu dowodowym organu I instancji. Wyrażenie zatem przez Sąd I instancji stanowiska o wpływie faktu zameldowania na stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania nie determinowało w żadnym zakresie treści rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku. Było zatem wyartykułowane w kontekście przyszłych niezbędnych ustaleń faktycznych przez organ I instancji, które, mając znaczenie zasadnicze dla oceny faktu użytkowania oraz w konsekwencji - nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, nie zostały dokonane przez organ I instancji, co w ocenie Sądu I instancji spowodowało prawidłowe uchylenie postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy.
Ciężar argumentacji skargi kasacyjnej, prowadzony głównie poprzez powoływanie tez wybranych orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie do relacji pomiędzy art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., dotyczył samych ustaleń faktycznych oraz sposobu i zakresu ich wyjaśnienia przez organ I instancji w kontekście uchylenia postanowienia tego organu przez organ odwoławczy.
W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zasadnie zarzucić Sądowi I instancji nieprawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia na gruncie wskazanych w skardze kasacyjnej art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a.
Także w kwestii sposobu sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy istotne uchybienia. Po pierwsze, brak jest wskazania art. 174 § 2 p.p.s.a. jako podstawy jego sformułowania. Po drugie, treść tych zarzutów czyni wrażenie wskazania na nieprawidłowe zastosowanie art. 136 k.p.a., podczas gdy z treści uzasadnienia skargi wynika, że idzie o jego niezastosowanie przez organ odwoławczy, co nie zostało w podstawie zarzutu odpowiednio wyartykułowane. Po trzecie, wiążąc naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. z przepisami art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c., autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jakim kontekście dokonanie samodzielnych ustaleń przez Sąd I instancji mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia, które byłoby dla niego satysfakcjonujące. I wreszcie po czwarte, co pośrednio wiąże się z uchybieniem poprzednim, autor skargi kasacyjnej nie wypełnił wskazanego w art. 174 § 2 p.p.s.a. wymogu wykazania związku naruszenia z wynikiem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W ramach tego ostatniego uchybienia należy podnieść, iż na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.
Brak argumentacji dotyczącej zasadności zastosowania art. 106 § 5 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej rekompensuje rozległymi rozważaniami na temat sposobu decydowania przez organ odwoławczy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. Nie wskazuje wprawdzie na czym w jego ocenie, polega "możliwość potraktowania jako postępowanie dodatkowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" (art. 136 k.p.a.) postępowania w zakresie tych ustaleń faktycznych, na niedokonane których przez organ I instancji wskazał organ odwoławczy, niemniej na braku podstaw do niepodjęcia przez organ odwoławczy orzeczenia reformatoryjnego koncentruje wszystkie swe argumenty. Opiera się przy tym na stanowiskach doktrynalnych i orzeczniczych, które będąc trafnymi co do istoty zagadnienia, nie mogą być jednak aktualne w przypadku istotnych braków w zakresie ustaleń faktycznych organu administracyjnego I instancji. To ostatnie bowiem decyduje czy da się zastosować art. 136 k.p.a. czy też, z punktu widzenia zasad postępowania zmierzającego do precyzyjnego i wszechstronnego ustalenia oraz kwalifikacji ustalonych faktów (art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a.), a także w związku z, dotyczącą także postępowania dowodowego, zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), umożliwiającą kontrolę ustalonych faktów i ich oceny już w toku postępowania administracyjnego, należy postępowanie to powtórzyć po uchyleniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
Właśnie swoiste ważenie argumentów płynących z powyższych zasad postępowania administracyjnego decyduje o zastosowaniu bądź art. 138 § 2 bądź art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wykorzystaniem możliwości płynących z art. 136 k.p.a. w zakresie ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej.
W ocenie Składu Orzekającego NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyczerpująco i precyzyjnie wskazał na akceptację oceny organu odwoławczego co do niewyjaśnionych składników całości stanu faktycznego przez organ I instancji. Odniósł się nawet konkretnie do poszczególnych brakujących elementów tych ustaleń, akceptując także zakres wskazanych przez organ odwoławczy czynności, niezbędnych do przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ocenił wreszcie zbiorczo, iż w sytuacji, gdy żadna z przesłanek zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "nie została przez organ I instancji ustalona w sposób nie budzący wątpliwości" (s. 6 uzasadnienia wyroku), nie można mówić o niezasadności podjęcia decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie podważają trafności tego stanowiska Sądu I instancji.
W kontekście argumentacji powyższej należy widzieć także niezasadność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. Nietrafność zarzutów skargi oraz prawidłowa ocena prawna zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego przez Sąd I instancji nie mogły bowiem prowadzić do uwzględnienia skierowanej do tego Sądu skargi.
Wniosek pełnomocnik strony skarżącej o odroczenie terminu rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym został oddalony, bowiem Skład Orzekający nie znalazł żadnych podstaw do jego uwzględnienia, a nie wskazała ich także wnioskodawczyni, ograniczając się do sformułowania wniosku.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.