Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 123/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2019 r., nr Ko.WN.5180.843.7.2019, w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że decyzja (pozwolenie nr 106/08) Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, zwanego dalej "WWKZ", z dnia 23 czerwca 2008 r. wygasła ze względu na wskazany w niej termin ważności samego pozwolenia, określony na dzień 31 grudnia 2010 r., a w konsekwencji istniały podstawy do nałożenia na skarżącego zaleceń pokontrolnych oraz późniejszej odmowy ich zmiany, podczas gdy:
- • przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również postanowienia wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r., obowiązującego w dacie wydania decyzji (pozwolenia nr 106/08) WWKZ z dnia 23 czerwca 2008 r., nie przewidywały możliwości określenia przez WWKZ jakiegokolwiek terminu ważności wydanej przez siebie decyzji, a w konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że: (1) in abstracto decyzja termin taki mogła przewidywać, (2) in concreto na skutek jego upływu decyzja ta (pozwolenie nr 106/08) nie pozostaje już w obrocie prawnym;
- • na podstawie i w związku z ww. decyzją (pozwoleniem nr 106/08) WWKZ z dnia 23 czerwca 2008 r., skarżący – stosownie do wymogów przepisów Prawa budowlanego – uzyskał decyzję Starosty Konińskiego nr 1102 z dnia 10 grudnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym decyzja WWKZ z dnia 23 czerwca 2008 r. (pozwolenie nr 106/08) została skonsumowana przez decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym, z uwagi na prowadzenie przez Skarżącego robót budowlanych przy zabytku.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 110 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej – rozumianej jako zbadanie, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – i niepoparte należytym uzasadnieniem, nieprawidłowe oddalenie skargi w sytuacji, w której na skarżącego zostały nałożone obowiązki o szerszym zakresie oraz odmiennej podstawie materialnoprawnej niż określone w decyzji (pozwoleniu nr 106/08) WWKZ z dnia 23 czerwca 2008 r., uznanej za niepozostającą już w obrocie prawnym, podczas gdy:
- • przedmiotowa decyzja (pozwolenia nr 106/08) nie została nigdy uchylona lub zmieniona przez WWKZ, co w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności oznacza, że WWKZ nadal jest nią związany, tym bardziej, że
- • na podstawie i w związku z w/w decyzją (pozwoleniem nr 106/08) została wydana ważna, skuteczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja Starosty Konińskiego nr 1102 z dnia 10 grudnia 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, a okoliczności tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wziął należycie pod uwagę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza wydanie zaskarżonego wyroku w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, tj. na posiedzeniu niejawnym, bez poinformowania stron postępowania o terminie posiedzenia sądowego, na który została skierowana sprawa do rozpoznania przez Sąd I instancji, co też uniemożliwiło stronie uzupełnienie argumentacji skargi "zwykłej" w tym w oparciu o dokumenty wskazane przez skarżących w skardze kasacyjnej.
Należy bowiem podzielić pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., II OSK 2768/20). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21).
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy covidowej (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego wyroku) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 5288/22).
W okolicznościach niniejszej sprawy rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji nastąpiło w wyniku skierowania sprawy na termin posiedzenia niejawnego w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zarządzenie w tym przedmiocie zostało wydane 21 lipca 2020 r. Następnie w dniu 3 grudnia 2020 r. zostało wydane zarządzenie o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego i wyznaczeniu składu orzekającego. Wydając tego rodzaju zarządzenia Sąd I instancji, nie ustalił uprzednio, czy zachodzą możliwości techniczne umożliwiające przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, tj. w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej. Nie wynika zatem z akt sprawy czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej.
Ponadto w wyniku takiego działania Sądu I instancji nie poinformowano stron o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem wyroku. Wynika z tego, że stronie skarżącej nie zagwarantowano możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego.
Z powyższych powodów przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjne skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego.
Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.