Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., w sprawie II SA/Wr 614/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (wiaty obudowanej konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na warsztat samochodowy).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 28 listopada 2013 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie budowy przez skarżącego wiaty obudowanej konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na warsztat samochodowy. Postanowieniem z tego samego dnia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 6 miesięcy, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 3 tej ustawy (cztery egzemplarze projektu budowlanego, inwentaryzacja robót i ocena techniczna ich wykonania, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Jak wskazano, wiata została wybudowana w 2012 r. Posiada wymiary 6,80 m x 18,63 m. Organ przytoczył brzmienie art. 48 ustawy Prawo budowlane i pouczył o skutku prawnym niewykonania obowiązku (nakaz rozbiórki).
Na prośbę inwestora, z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organ nadzoru budowlanego przesunął termin wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. do końca 2014 r.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty obudowanej, z przeznaczeniem na warsztat samochodowy na terenie działki ew. nr [...] w miejscowości P., gm. M. Kolejno wpłynęło pismo współwłaściciela działki informujące, że wiata została wybudowana bez zgody współwłaścicieli. Inwestor dołączył odwołanie z dnia 4 grudnia 2014 r. od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co wywołało kolejne przesunięcie terminu wykonania obowiązków określonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do dnia 30 czerwca 2015 r.
Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. W. D. wystąpił z kolejnym wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów do dnia 30 stycznia 2016 r. (omyłkowo wskazał na rok 2015 - uwaga NSA).
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi W. D. rozbiórkę obiektu budowlanego (wiary obudowanej konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na warsztat samochodowy) na terenie ww. nieruchomości.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor nie wykonał obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r.
W odwołaniu inwestor wskazał na przedwczesność nakazu, bowiem nadal stara się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, co do tego, że inwestor nie przedłożył dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., pomimo kilkukrotnego przesuwania terminu na jego prośbę. Organ podkreślił, że nowy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, którego złożenie miałoby uzasadniać kolejne przedłużenie terminu na wykonanie zobowiązania odnosi się do innej budowli. Ponieważ inwestor nie uzyskał i nie dołączył dokumentów wskazanych w postanowieniu obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było nakazanie rozbiórki obiektu.
W. D. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W piśmie z dnia 10 października 2016 r. skarżący uzupełnił skargę, poprzez wskazanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem organy administracji nie dowiodły, że inwestor zrealizował obiekt samowolnie.
Organ administracji wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarżący "podpisał zawarte w protokole kontroli stwierdzenie wybudowania wiaty bez pozwolenia na budowę. Organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania powołał protokół tej kontroli. Również przed wszczęciem postępowania organ uzyskał informacje o działce, w której wymieniono osoby współwłaścicieli i wysokość udziałów. W toku postępowania uzyskał oświadczenie inwestora, że jest krewnym mniejszościowego współwłaściciela. W postanowieniu z dnia [...].11.2015 r. organ nie nałożył na skarżącego obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie powinien więc na niewykonaniu takiego obowiązku opierać nakazu rozbiórki. Powołany przez organ przepis nie wymaga zaświadczenia wójta o zgodności budowy z decyzją lokalizacyjną, której inwestor nie posiada, lecz uzyskania i przedstawienia tej decyzji. O ile nawet skarżący lepiej i prawidłowo zrozumiał treść obowiązku, to jednak nie został nim obciążony.
Skarżący niewątpliwie nie uzyskał decyzji lokalizacyjnej. W przedłożonym nowym wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedstawił inny obiekt i zawarł informację o zamiarze rozbiórki istniejącej wiaty.
Ustalenia, że wiata została wybudowana samowolnie, organy nie potwierdziły poprzez informację od właściwego starosty. Poprzestały na oświadczeniach inwestora i jednego z współwłaścicieli. Dowodziło to oczywiście naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., które jednak w ocenie Sądu nie było istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
Niewykonanie pozostałych obowiązków, prawidłowo nałożonych, niewątpliwie uzasadniało nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4 p.b.)".
W. D. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2016 r.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i oddalenie skargi W. D. w sytuacji, gdy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czego wyrazem było:
- - przyjęcie, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skutkujący nakazaniem skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego na terenie nieruchomości położonej w miejscowości P., przy ul. W., działka ewidencyjna nr [...], gmina M., podczas gdy ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż wzniesiona konstrukcja nie posiada waloru samowoli budowlanej, chociażby, dlatego, iż dla jej wzniesienia nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jako że jest to konstrukcja lekka a skarżący nie był inwestorem.
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi W. D., w sytuacji, gdy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzących do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkującego niewłaściwą subsumcją a w efekcie nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego, a w szczególności jego zasad ogólnych, w tym zasady: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.).
Wyrazem naruszenia tych przepisów było m.in. zaniechanie obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności stanowiska starosty oraz innych współwłaścicieli spornej nieruchomości, co do faktu dopuszczenia się samowoli budowlanej oraz osoby odpowiedzialnej za to (inwestora), poprzestając na oświadczeniu jednego ze współwłaścicieli, czym dodatkowo naruszono art. 77 § 1 k.p.a., po myśli, którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Skarżący kasacyjnie wskazał dodatkowo na naruszenie art. 107 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności zaś dowodów, na których oparto ustalenie, iż w sprawie doszło do samowoli budowlanej a inwestorem budowli był skarżący.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
- 3. przeprowadzenie rozprawy i rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu ww. zarzutów skarżący kasacyjnie podkreślił, że organy administracji wadliwie ustaliły stan faktyczny w sprawie a kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności ustalono wyłącznie w oparciu o rzekome oświadczenie skarżącego oraz jednego ze współwłaścicieli. Tymczasem skarżący nie posiada elementarnej wiedzy z zakresu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego i nie będąc reprezentowany na żadnym z etapów postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie przez całe postępowanie pozostawał w błędzie, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz skutków z niego wynikających.
Skarżący wyjaśnił, iż nie jest inwestorem spornej samowoli budowlanej. Nie posiada też wiedzy na temat daty jej powstania. Nie jest też współwłaścicielem nieruchomości, na której się znajduje budynek ani też zarządcą obiektu. Podczas przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli na nieruchomości w dniu 26 listopada 2013 r. skarżący oznajmił, iż jedynie wyremontował sporną wiatę. Zamierzając uchronić go przed rozbiórką przyjął zobowiązanie wynikające z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż według zapewnień pracownika inspektoratu obecnego na kontroli, wyłącznie w taki sposób można sporny obiekt uchronić przed rozbiórką.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że nieruchomość, na której wzniesiono budowlę jest współwłasnością wielu osób. Ustalenie zatem podstawowego faktu, a mianowicie inwestora oraz tego, że budowli przypisać można znamiona samowoli wymaga poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń. W niniejszej sprawie Sąd nie wziął pod uwagę podniesionych okoliczności uznając błędnie, że ustalenia, co do kwestionowanego stanu faktycznego, mimo że dokonane z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie miało charakteru istotnego, w rozumieniu "art. 145 § 1 pkt 1c" p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że budowla jest konstrukcją lekką i nie jest wymagane dla jej wzniesienia uzyskanie pozwolenia na budowę, czego w najmniejszym stopniu organ nie zbadał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę czy organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego.
Naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, przejawiającym się w wadliwym ustaleniu, że po pierwsze, przedmiotowa inwestycja wymaga dla jej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, po drugie zaś niewyjaśnienia, czy skarżący kasacyjnie jest inwestorem lub należy do kręgu pozostałych osób wymienionych w art. 52 ustawy - Prawo budowlane, na które zgodnie z wolą ustawodawcy można nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu.
Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ administracji wyjaśnił w dostateczny sposób okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił poczynione ustalenia faktyczne. Po pierwsze, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przedmiotowy obiekt budowlany - wiata obudowana konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na warsztat samochodowy nie wymaga pozwolenia na budowę. Na uzasadnienie takiego stanowiska autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie, iż jest to obiekt lekkiej konstrukcji. Godzi się zauważyć, że ustawa - Prawo budowlane nie wprowadziła kryterium "lekkiej konstytucji obiektu", jako tego, który wyłącza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątki od generalnej zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały wprowadzone w art. 29, 29a i 31 tej ustawy. Wprawdzie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje, iż z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (ustawodawca wprowadził jedynie obowiązek zgłoszenia) wyłączona jest budowę wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat (...), wprowadził jednak ograniczenie, co do tych obiektów: nie mogą one posiadać powierzchni większej niż 35 m2 a łączna ich liczba na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 działki.
Tymczasem z protokołu oględzin z dnia 26 listopada 2013 r. wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania ma znacznie większą powierzchnię (ponad 120 m2) albowiem jego wymiary to 6,80 m szerokości i 18,63 m długości.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie skarżący podczas tej kontroli nie wskazał także, że obiekt ten jedynie wyremontował. Zapisy protokołu wskazują wszak, że obiekt ten został zrealizowany w części po zawalonej stodole, przy czym oświadczenie takie zostało złożone przez skarżącego. Nietrafnie zatem autor skargi kasacyjnej podnosi, że organy administracji nie wyjaśniły okoliczności zrealizowania obiektu. Zgodnie z treścią art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodniona, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów.
A zatem nawet jeśli przedmiotowy obiekt powstał w miejsce innego obiektu, to jego realizację należy traktować tak jak budowę nowego obiektu, a to pociąga za sobą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na jego realizację.
Podsumowując, skoro oświadczenie dotyczące zrealizowania obiektu bez pozwolenia na budowę zostało złożone przez skarżącego do protokołu oględzin i co więcej, żaden dowód nie wskazywał na nieprawdziwość jego twierdzeń w tym zakresie, to brak jest obecnie podstaw do uznania zasadności zarzutu, że organy administracji nienależycie wyjaśniły okoliczności sprawy w przedmiotowym zakresie.
Taką samą uwagę należy poczynić, co do ustaleń organów nadzoru budowlanego w zakresie daty powstania samowoli budowlanej. Skarżący stwierdził, że inwestycja została zrealizowana w 2002 r. i na żadnym etapie postępowania okoliczność ta nie była przez niego kwestionowana. A zatem jego twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnie, co do braku wyjaśnienia tej okoliczności są gołosłowne i nie znajdują oparcia w przepisach prawa.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie można również skutecznie zarzucić organom administracji niewyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie adresata przedmiotowej decyzji. Nie ulega wątpliwości (ta okoliczność nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania i wynika z dokumentacji dotyczącej własności działki nr [...] gm. M.), że skarżącemu nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Zarówno jednak z protokołu oględzin, podczas których skarżący był obecny jak i niekwestionowanego przez W. D. oświadczenia K. P. (jednego ze współwłaścicieli) wynika, że skarżący jest inwestorem przedmiotowego obiektu. W tym stanie rzeczy należało uznać, że ustalenia organu, co do osoby zobowiązanej do rozbiórki również zostały należycie wyjaśnione.
Powyższe wskazuje, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnie nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez organy administracji zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a.
Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie poczynionych ustaleń to, jako nietrafne, należało także uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Jak zostało wyżej wskazane organy prawidłowo uznały, iż zrealizowana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja jej bez uzyskania takiego pozwolenia obligowało organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu. Organy podjęły próbę legalizacji obiektu, zobowiązując inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i co więcej kilkakrotnie przedłużały termin realizacji zobowiązania. Ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w rozstrzyganiu w zakresie nakazania rozbiórki: przepisy ustawy - Prawo budowlane w sposób jednoznaczny wskazują, że niewykonanie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 skutkuje obowiązkiem nakazania rozbiórki obiektu w oparciu o ust. 1 tego przepisu. Takie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ administracji i słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił je, jako prawidłowe.
Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to skutkowało koniecznością jej oddalenia.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.