Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1227/09, oddalił skargę Z. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia (...) maja 2009 r., nr (...), w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy dwóch altan na działkach nr (...) i (...) w W. w związku z pismem Starostwa Powiatowego w W. z dnia (...) września 2008 r., z którego wynikało, że Starosta W. decyzją z dnia (...) września 2008 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia Z. W. dot. budowy dwóch altan na ww. działkach. Powyższą decyzję uchylił Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) października 2008 r., a postępowanie I instancji umorzono ze względu na fakt, iż Z. W. w swoim odwołaniu wskazał, że obiekty zostały już wybudowane.
Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r., znak (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) na Z. W. obowiązek dokonania na własny koszt rozbiórki dwóch samowolnie wybudowanych budynków letniskowych wraz z instalacjami energetyczną, wodociągową oraz kanalizacyjną, zlokalizowanych na działkach nr (...) i (...) w W. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2008 r. wizji lokalnej organ ustalił, że na działkach nr (...) i (...) zlokalizowane są dwa identyczne budynki drewniane o wysokości ok. 5,0 m i wymiarach zewnętrznych 3,5 x 7,0 m wraz z tarasem o szerokości 1,2 m. Budynki wraz z tarasem posadowione są na fundamentach z kostek betonowych.
Dachy pokryto blachodachówką. Wewnątrz każdego z budynków znajdują się 2 pokoje wyposażone w meble oraz 2 łazienki wyposażone w białą armaturę. Ponadto każdy z budynków wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną. Jeden z przedmiotowych budynków usytuowany jest w odległości ok. 3,2 m od napowietrznej linii elektroenergetycznej 15kV, drugi natomiast usytuowany jest w odległości ok. 3,2 m od północnozachodniej granicy działki oraz bezpośrednio pod napowietrzną linią elektroenergetyczną 15 kV. Zdaniem organu ww. budynki ze względu na swój mieszkalny charakter nie mogą zostać zakwalifikowane jako altany o pow. do 25 m², a tym samym nie mogą być na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał również, że taras wraz z budynkiem stanowi integralną całość posadowioną na fundamentach – łączną powierzchnię ich rzutu należy więć wliczyć do powierzchni zabudowy budynku.
W związku z powyższym powierzchnia zabudowy każdego z przedmiotowych budynków wynosi powyżej 25 m². Skutkuje to tym, iż na budowę ww. obiektów wymagane jest pozwolenie na budowę. Inwestor nie dopełniając obowiązku wynikającego z art. 28 Prawa budowlanego dopuścił się więc samowoli budowlanej.
Ponadto organ wskazał, że budowa przedmiotowych budynków letniskowych narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (m.p.z.p.) – ww. działki znajdują się na terenie z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym, pełniącej funkcje otuliny biologicznej wód, funkcje izolacyjne oraz stabilizujące skarpy (symbol 1/ZE). Ustalenia dla tych określone w § 35 m.p.z.p. terenów wykluczają możliwość lokalizacji obiektów kubaturowych. Organ zauważył także, że bezpośrednio nad budynkami przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 15 kV, dla której w § 16 m.p.z.p. ustalono strefę techniczną o szerokości 16 m.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania Z. W., decyzją z dnia (...) maja 2009 r., znak (...), utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że przedmiotowe budynki zostały zrealizowane niezgodnie z m.p.z.p. W odpowiedzi na twierdzenie skarżącego, iż przedmiotowe budynki są altanami a do tego obiektami małej architektury organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowane obiekty budowlane, pełniące funkcje rekreacji indywidualnej, to w istocie domki letniskowe. Organ ten zgodził się jednak, iż organ I instancji popełnił błąd wliczając do powierzchni zabudowy powierzchnię tarasu. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
W skardze Z. W. zarzucił powyższej decyzji brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania o naruszenie ustawy Prawa budowlanego oraz wydanie decyzji nie mających oparcia w żadnym z przepisów tej ustawy. Powołując się na art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. inwestor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego altana służy do wypoczynku ludzi a zrozumiałe jest, że nie będą oni wypoczywać w gołych ścianach i podłodze. Musi ona więc być wyposażona w łóżko, stół oraz toaletę. Ponadto zdaniem skarżącego, tylko dużych obiektów nie można lokalizować pod liniami energetycznymi. Nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego jest więc bezprawny.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że organy prawidłowo przyjęły, iż przedmiotowe obiekty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż są one faktycznie domkami letniskowymi – nadają się do zamieszkania, są wyposażone w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną oraz umeblowane. Cechy te, a przede wszystkim ich gabaryty uniemożliwiają również uznanie ich za obiekty małej architektury.
Sąd wskazał również, że nie jest możliwa legalizacja wzniesionych przez skarżącego ww. budynków ze względu na brzmienie m.p.z.p., który wyklucza zgodnie z § 35 ust. 3, na przedmiotowym terenie, lokalizację obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 ust. 2, który dopuszcza jedynie wymianę substancji oraz realizację obiektów uzupełniających (budynki gospodarcze, składowe, garaże) w granicach zabudowanej działki. Nie należą jednak do nich przedmiotowe domki letniskowe. Ponadto jeden z przedmiotowych budynków został zlokalizowany bezpośrednio pod linią napowietrzną średniego napięcia 15kV, co narusza § 16 m.p.z.p.
Z. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że obiektów wybudowanych przez skarżącego nie można zaliczyć do altan bądź parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m², opierając się w tym zakresie jedynie na zbyt dowolnej i niepełnej interpretacji tych pojęć wynikającej z języka potocznego, względnie
- - błędną wykładnię art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niesłuszne przyjęcie, że w sprawie nie może mieć zastosowania procedura legalizacyjna poprzez niedostateczne rozważenie możliwości uznania wybudowanych obiektów za wzniesione zgodnie z ustaleniami m.p.z.p.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- a) naruszeniu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a to na skutek błędnego prawnie przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji tego winno dojść do legalizacji przedmiotowej budowy przy zastosowaniu w stosunku do skarżącego opłaty legalizacyjnej stosownie do art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, a co nastąpiło na skutek naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w sposób polegający na nie wyjaśnieniu dokładnym stanu faktycznego sprawy i wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z ustaleniami obowiązującego w chwili budowy m.p.z.p., gdyż zdaniem skarżącego:
- - wykonane budowle należy zaliczyć, o ile nie do altan czy obiektów gospodarczych spełniających wymogi art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to co najmniej do obiektów uzupełniających, których wykonanie również było dozwolone zgodnie z m.p.z.p. rozdz. II § 5 ust. 2 pkt 2 planu (bezzasadne zakwalifikowanie ich jako domki letniskowe)
- - przedmiotowe obiekty budowlane zostały wykonane w miejscu, w którym wybudowanie tego rodzaju budowli było dopuszczalne prawnie w świetle tegoż planu a w konsekwencji tego w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego,
- b) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez usankcjonowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji państwowej w niniejszej sprawie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób polegający na niedokładnym i niewyczerpującym zebraniu i nie rozpatrzeniu całego materiału, w zakresie dotyczącym ustalenia rodzaju wzniesionych obiektów oraz ustalenia czy przedmiotowe obiekty leżą w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., na którym jest dozwolone ich postawienie, a które to naruszenie przepisów postępowania na pewno miało wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę treść art. 48 Prawa budowlanego.
Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od uczestników na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Skarżący podniósł, że organy błędnie określiły powierzchnię budynku co miało znaczenie dla interpretacji pojęć i przepisów dokonywanych w sprawie oraz że nie dokonano analizy i weryfikacji dokładnego usytuowania i przebiegu granicy przedmiotowych działek. W rzeczywistości jeden z wybudowanych obiektów praktycznie w całości znajduje się na działce nr (...), która jest działką budowlaną. Ponadto podniesiono, że nie zbadano w sposób prawidłowy zagadnienia, czy przedmiotowe budynki mają charakter obiektów uzupełniających, które zgodnie z § 5 ust. 2 m.p.z.p. mogły zostać posadowione legalnie.
Jednocześnie skarżący wskazał, że nie ma prawnej definicji pojęcia domek letniskowy i opisując m.in. na podstawie załączonego do skargi kasacyjnej projektu najmniejszego domku letniskowego parametry, które jego zdaniem powinien mieć taki domek, stwierdził, że nie spełniają ich przedmiotowe obiekty. Wskazano również, iż przedmiotowe obiekty nie są obiektami nadającymi się do zamieszkania, że są to w rzeczywistości magazyny, obiekty gospodarcze, a ludzie mogliby przebywać w nich jedynie w dni upalne. Ponadto zdaniem skarżącego, wymagania odnośnie linii energetycznych w m.p.z.p. dotyczą tylko budynków, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z przepisami energetycznymi pod liniami niskiego i średniego napięcia można stawiać różnego rodzaju obiekty pod warunkiem, że nie przekraczają one 5 m wysokości. Przedmiotowe obiekty te warunki spełniają.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w ww. granicach i wobec wskazania w niej zarówno zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w niniejszej sprawie sprowadzają się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Sąd zamknie więc rozprawę gdy uzna, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy okoliczności faktyczne i prawne zostały przez organy ustalone i wyjaśnione. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z protokołów z oględzin dołączonych do akt i zdjęć przedmiotowych obiektów wynika jednoznacznie ich kubatura i wielkość. Ponadto zdjęcia wykonane wewnątrz tych obiektów obrazujące ich wyposażenie wskazują na sposób ich użytkowania. Zgodnie natomiast z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Na obecnym etapie poza sporem pozostaje też powierzchnia ich zabudowy – organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem, że organ I instancji błędnie włączył do powierzchni zabudowy powierzchnię tarasu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie miało to jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Również zastrzeżenia dotyczące położenia jednego z przedmiotowych obiektów w części na działce budowlanej, co podnoszono dopiero na etapie skargi kasacyjnej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Wprawdzie z dołączonej do skargi kasacyjnej mapy ewidencyjnej wynika częściowe położenie jednego z obiektów na działce nr (...), to jednak zgodnie z wyrysem z m.p.z.p. Gminy W. ta część ww. działki (podobnie jak cała działka nr (...)) znajduje się na terenie oznaczonym jako 1/ZE. Stan faktyczny sprawy uznać należy zatem za ustalony w sposób prawidłowy.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że z ich uzasadnienia wynika, iż podważają one interpretację postanowień m.p.z.p. Gminy W., dokonaną przez organy oraz Sąd I instancji.
Zgodnie z wyrysem z m.p.z.p. Gminy W., przedmiotowa działka nr (...) oraz część działki nr (...), znajdują się na terenie oznaczonym jako 1/ZE, czyli terenie zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym, na którym zgodnie z § 35 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. wyklucza się lokalizację obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 ust.
- 2. Zgodnie natomiast z postanowieniami zawartymi w § 5 ust. 2 m.p.z.p. w obrębie terenów otwartych (ZE i ZI) dopuszcza się jedynie: 1) utrzymanie istniejących budynków z możliwością remontów, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy;
- 2) wymianę substancji oraz realizację obiektów uzupełniających (budynki gospodarcze, składowe, garaże) w granicach zabudowanej działki;
- 3) lokalizację obiektów, urządzeń, sieci infrastruktury technicznej i dróg wewnętrznych – o znaczeniu lokalowym dla obsługi mieszkańców Gminy. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że przedmiotowych obiektów budowlanych nie można zaliczyć do wskazanych w cytowanym przepisie. Ponadto z akt sprawy wynika, że przedmiotowe obiekty posadowione są w strefie technicznej wyznaczonej wokół napowietrznych sieci elektroenergetycznych, w których to, zgodnie z postanowieniami § 16 ust. 1 m.p.z.p. obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych – zwłaszcza przeznaczonych na pobyt ludzi. Do obiektów takich bez wątpienia zaliczają się przedmiotowe obiekty budowlane. W związku z powyższym stwierdzić należy, że realizacja przedmiotowych obiektów na tym terenie była niedopuszczalna. Słusznie zatem na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczono nakaz ich rozbiórki. W świetle powyższych ustaleń nie ma więc znaczenia, czy wybudowane przez skarżącego obiekty są altanami.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.