Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. uchylił zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie kary grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Na wniosek J. M. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność J. S. W piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. organ zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień 8 sierpnia 2014 r. w godzinach od 900 do 930 dodatkowego terminu oględzin przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe i na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał J. S. do stawienia się w miejscu i terminie określonym w zawiadomieniu oraz do udziału w podejmowanych czynnościach poprzez okazanie przedmiotu i umożliwienie dokonania pomiarów jego charakterystycznych parametrów. Strona została przy tym pouczona o treści art. 88 K.p.a. Podczas oględzin przeprowadzonych w wyznaczonej dacie stwierdzono, że J. S., pomimo doręczenia ww. zawiadomienia jest nieobecna, zaś jej posesja zamknięta. Zostało to potwierdzone stosowną dokumentacją fotograficzną.
W zaistniałej sytuacji odstąpiono od wykonania czynności kontrolnych. Organ podkreślił, że J. S. otrzymała w dniu 25 lipca 2014 r. zawiadomienie z dnia 22 lipca 2014 r. o terminie oględzin. Została ona tym samym – zgodnie z wymogiem określonym w art. 79 § 1 K.p.a. – zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed tym terminem.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. (sprostowanym postanowienie z dnia 21 listopada 2014 r.) na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. ukarał J. S. grzywną w wysokości 50 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin, tj. zbiornika na nieczystości ciekłe z możliwością pomiarów jego parametrów charakterystycznych (tj. długość, szerokość i głębokość) podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2014 r. w godzinach od 900 do 930 na działce nr ewid. [...].
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia J. S. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na fakt nieokazania przedmiotu oględzin w terminie wyznaczonym zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2014 r., skutecznie odebranym przez J. S., organ I instancji prawidłowo skorzystał z art. 88 § 1 k.p.a. Odwołująca się nie skorzystała z kolei z dyspozycji art. 88 § 2 K.p.a. i mogła ustanowić pełnomocnika do reprezentowania jej w postępowaniu, w tym przypadku do okazania przedmiotu oględzin. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że podczas oględzin w dniu 13 stycznia 2014 r. J. S. odmówiła okazania zbiornika na nieczystości ciekłe, zaś podczas oględzin wyznaczonych na: 6 marca 2014 r., 11 kwietnia 2014 r., 6 czerwca 2014 r. i 10 lipca 2014 r., jej nieruchomość była zamknięta, co także spowodowało, że przedmiot oględzin nie został udostępniony organowi I instancji. Kolejne oględziny zaplanowane na dzień 3 września 2014 r., 13 października 2014 r. i na dzień 27 listopada 2014 r. również nie odbyły się z uwagi na nieudostępnienie posesji (była zamknięta).
Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. S., zarzucając jej naruszenie art. 88 § 1 K.p.a., art. 7 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 51 oraz art. 88 § 1, art. 79 § 2, art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. i wniosła o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
W dniu 18 czerwca 2015 r. skarżąca załączyła kserokopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII W [...], uniewinniającego skarżącą od popełnienia zarzucanego jej czynu, polegającego na tym, że w dniu 13 stycznia 2014 r. ok. godz. 1100, będąc właścicielem działki nr ewid. [...], utrudniła czynności kontrolne właściwych organów poprzez nieokazanie pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim zbiornika na nieczystości ciekłe, tj. od czynu z art. 92 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną.
Analizując charakter grzywny z art. 88 § 1 K.p.a. oraz mając na względzie art. 77 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ I instancji, dopuszczając dowód z oględzin wyznaczonych na dzień 8 sierpnia 2014 r., nie wydał w tym przedmiocie stosownego postanowienia. Wobec tego na skarżącej nie ciążył obowiązek podporządkowania się czynnościom wyznaczonym na dzień 8 sierpnia 2014 r., niezależnie od tego, że została ona skutecznie o czynnościach tych zawiadomiona w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r., doręczonym w dniu 25 lipca 2014 r. W tej sytuacji nie zachodziły też podstawy do ukarania jej grzywną pomimo, że bezspornie w wyznaczonej dacie nie okazała ona pracownikom organu przedmiotu oględzin, pozostającego w jej posiadaniu.
Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym pogląd wyrażony w przedłożonym przez skarżącą prawomocnym wyroku z dnia 22 sierpnia 2014 r., gdzie wskazano, że uznanie za dopuszczalne przeprowadzenia dowodu z oględzin bez wydania postanowienia, które stanowi jego podstawę i określa jego cel i zakres, w praktyce dawałoby organowi zupełną dowolność w przeprowadzeniu tego rodzaju czynności. To zaś czyniłoby iluzorycznymi gwarancje z art. 21 ust. 1 i z art. 7 Konstytucji. W kontekście tych gwarancji wymóg wydania postanowienia o przeprowadzeniu oględzin należy ocenić jako bezwzględny.
W konsekwencji samo tylko zawiadomienie o terminie przeprowadzenia tego dowodu, skądinąd zgodne z wymogami postępowania administracyjnego, nie konwaliduje uchybienia polegającego na niewydaniu tego postanowienia. Kwestia niewskazania w treści postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. nazwy właściciela rachunku bankowego została usunięta w drodze sprostowania. Kontynuując postępowanie w przedmiotowej sprawie, organ I instancji w razie ponownego uznania za zasadne dopuszczenia dowodu z oględzin przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przed przystąpieniem do czynności dowodowych wyda w tym zakresie stosowne postanowienie, które doręczy stronom.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi J. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., którym organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim z dnia [...] listopada 2014 r., którym to postanowieniem organ I instancji ukarał J. S. grzywną w wysokości 100 zł, z tytułu nieokazania przedmiotu oględzin, mimo że skarga jako niezasadna winna zostać oddalona.
Wskazując na powyższy zarzut, organ odwoławczy zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi J. S. jako oczywiście bezzasadnej lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenie woli organu administracji publicznej złożone w celu rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej dla postępowania, wymagającego wydania aktu administracyjnego w celu jego załatwienia jest postanowieniem, nawet jeśli organ administracji nie zadba o to, by zostało zredagowane w sposób realizujący wszystkie wymagania co do formy postanowienia, o których stanowi art. 124 K.p.a. i nawet jeśli organ administracji nie nada mu tej nazwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Przede wszystkim należało podzielić pogląd wyrażony przez skarżący kasacyjnie organ, że to nie nazwa, lecz treść merytoryczna pisma organu decyduje, czy i z jakiego rodzaju aktem administracyjnym mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Zgodnie z art. 124 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo spełniające wymagania formalne określone w art. 124 K.p.a. jest postanowieniem.
Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r. sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r. sygn. akt III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde zatem "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. W. Dawidowicz.
Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 231/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy pismo z dnia 22 lipca 2014 r., zatytułowane zawiadomienie, o przeprowadzeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym posiada wymogi formalne stawiane postanowieniu według art. 124 § 1 K.p.a. I tak pismo to wymienia fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe poprzez wskazanie co jest przedmiotem postępowania i jaki jest jego tryb, a ponadto wskazuje kiedy, w jakim miejscu oraz kto jest zobowiązany do stawiennictwa w trakcie oględzin oraz jakie są konsekwencje uchybienia nałożonemu zobowiązaniu. O ile zatem organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 77 § 2 w związku z art. 85 § 1 K.p.a. i art. 88 § 1 K.p.a., to nie można było przyjąć jak Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).
W świetle powyższej argumentacji należało bowiem wykluczyć kwalifikowany wpływ tego naruszenia, co z kolei czyniło zasadnym przedstawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 124 K.p.a. (wyraźnie w zakresie tego ostatniego doprecyzowanym w uzasadnieniu kasacji). Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przeciwnie do Sądu pierwszej instancji, nie dopatrzył się w sprawie naruszenia zasad wymienionych w art. 21 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP. Analiza akt sprawy nie pozwala na określenie działań organu nadzoru budowlanego jako dowolnych, skoro mają one swoją podstawę w przepisach prawa i jednocześnie informują stronę o jej sytuacji, wyraźnie określając zakres obowiązku i konsekwencje jego uchybienia. Dla jasności dodać jedynie należało, że skarżąca została ukarana grzywną w wysokości 50 zł, a nie 100 zł, jak stwierdza się w treści kasacji.
Mając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w skarżonym wyroku, uznał, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, zaś wymierzona grzywna jest uzasadniona, skoro skarżąca prawidłowo pouczona nie zastosowała się do nałożonego na nią obowiązku.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.