Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2023 r., II SA/Gd 579/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 6 lipca 2021 r., nr WOP.7722.166.2019.EL, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 14 maja 2021 r., nr PINB-7146/025/19/RW o oddaleniu zarzutu skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Egzekucja ta prowadzona była na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 9 listopada 2011 r., nr PINB-7141/190/2002/A/PO nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (składającego się z trzech połączonych ze sobą obiektów) o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego w dniu oględzin funkcję gospodarczą (przechowywanie kur i królików) oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K., gmina K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. L., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skardze kasacyjnej wskazano tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 479, choć należałoby doprecyzować, że na datę zaskarżonego postanowienia aktualny pozostawał tekst jednolity ustawy ogłoszony wcześniej: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") poprzez jego niezasadne niezastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zbadania dopuszczalności prowadzenia egzekucji;
- 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niezasadne niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącego;
- 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez jego niezasadne niezastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanowiska organu, że wymierzona przez organ grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącego;
- 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. poprzez ich niezasadne niezastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zbadania, czy organ w sposób prawidłowy dokonał naliczenia wysokości grzywny.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień obu instancji (i "uznanie zarzutów"), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W tym miejscu przypomnieć należy, że postanowienie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Wojewódzkiego Inspektora dotyczyło rozpatrzenia wywiedzionego przez E. L. zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie opisanej na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzji z dnia 9 listopada 2011 r. Zarzut ten oparto na przesłankach z art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7 i 8 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się na kolejnych stronach uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wszystkich wymienionych podstaw zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (zob. s. 6-8 tego uzasadnienia).
W skardze kasacyjnej pełnomocnik E. L. zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. twierdząc, że Sąd pierwszej instancji zaniechał zbadania kwestii dopuszczalności egzekucji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niejasny, gdy chodzi o jego sens. Autor skargi kasacyjnej stanowczo domaga się badania dopuszczalności egzekucji, jednakże w ogóle nie wyjaśnia, z jakiego powodu zgłasza wątpliwości dotyczące tej kwestii. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale też ich uzasadnienie. Przenosząc to na realia niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może w oparciu o treść skargi kasacyjnej określić, w czym wyrażać się mogą zastrzeżenia E. L. dotyczące dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz z jakich powodów zagadnienie to musiałoby być rozwinięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Wobec skromnego uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnić może jedynie, że egzekucja w rozpatrywanej sprawie toczyła się w ostatecznego i prawomocnego nakazu rozbiórki wydanego przez Powiatowego Inspektora dnia 9 listopada 2011 r. Nakaz ten został utrzymany w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia 20 listopada 2013 r., nr WOP.7721.190.2011.HB, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Gd 24/14 oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. W toku postępowania egzekucyjnego doręczono też upomnienie i wystawiono tytuł wykonawczy. Trudno w takich okolicznościach ustalić, co miał na myśli autor skargi kasacyjnej podając w wątpliwość dopuszczalność egzekucji i zarzucając naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. (w zw. z art. 151 P.p.s.a.). Zarzut ten uznać należy w tych warunkach za nieusprawiedliwiony.
Zarzuty wymienione w punktach 2-4 skargi kasacyjnej dotyczyły uciążliwości środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia (naruszenie art. 7 § 2, art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – oba w zw. z art. 151 P.p.s.a.), a także wysokości grzywny (naruszenie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.).
Także co do powyższych zarzutów skarga kasacyjna nie może być uznana za usprawiedliwioną. Przede wszystkim odnotować trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku obszernie wypowiedział się o uciążliwości środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia konfrontując go z wykonaniem zastępczym (zob. s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia).
Odnosząc się do zarzutów 2 i 3 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, co trafnie akcentował Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest między innymi grzywna w celu przymuszenia, którą na podstawie art. 119 u.p.e.a. nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest zatem karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, a możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że w realiach niniejszej sprawy E. L. nie można skutecznie "wzbraniać" się przed egzekucją nakazu rozbiórki (ostatecznego i prawomocnego), w ramach której stosuje się środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, jak to ujęto w skardze kasacyjnej, że będzie to "dokuczliwość [...] dla codziennego życia czy prowadzonej działalności, powodująca niemożność czy utrudnienia codziennego funkcjonowania dłużnika". Egzekucja administracyjna zakłada pewien przymus wobec adresata zobowiązanego i nie można oczekiwać, że środki egzekucyjne w ogóle nie będą dla niego uciążliwe. Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a. zobowiązany może powoływać się jedynie na zasadę stosowania środków mniej uciążliwych, jeżeli organ egzekucyjny może w danym przypadku korzystać z różnych środków. W niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem egzekucji pozostawała rozbiórka obiektu budowanego, środek w postaci grzywny w celu przymuszenia można było zestawić co najwyżej z wykonaniem zastępczym.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wybór grzywny w celu przymuszenia, jako środka mniej uciążliwego dla skarżącego, został szeroko umotywowany (s. 8-9 uzasadnienia), a w skardze kasacyjnej wyrażonego tam stanowiska w przekonujący sposób (a nawet w ogóle) merytorycznie nie podważono.
Zarzut kasacyjny obejmujący naruszenie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. łączony z rzekomym "zaniechaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadania czy organ administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonał naliczenia wysokości grzywny" jest bezzasadny. Niniejsza sprawa nie dotyczyła postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w określonej wysokości, a odnosiła się do zarzutu w sprawie prowadzenie egzekucji administracyjnej, którego podstawy wyznaczał art. 33 § 1 u.p.e.a.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.