Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 337/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę K. J. i P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zwanego dalej Kolegium, z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz B. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 20 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów położonych na obszarze Gminy B. we wsiach: C., G., K., K., L., M., M. i R. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...], Nr [...], poz. [...]), ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł od P. i K. J., właścicieli działki nr [...], o pow. 0,3199 ha, zapisanej w KW nr [...] położonej w M. z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości.
Na skutek odwołania, w którym P. i K. J. domagali się uwzględnienia poniesionych opłat na wykonanie projektów podziału nieruchomości, mapy oraz fizycznego wytyczenia granic działek w terenie, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i ustaliło, że działka nr [...] położona w miejscowości M. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła obszar użytków rolnych, a po uchwaleniu planu została przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej. Zbycie tej nieruchomości nastąpiło w dniu [...], a więc przed upływem 5 lat od uchwalenia planu. Ustawą z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492) zmieniono ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że uchylono ust. 2 art. 37 tej ustawy, który stwarzał możliwość pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między uchwaleniem planu a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli te nakłady miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W dniu wydania zaskarżonej decyzji przepis ten już nie obowiązywał i dlatego nie mógł mieć zastosowania. Jeśli chodzi o wycenę, to znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony przez uprawniony podmiot, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Operat zawiera wszystkie niezbędne elementy z § 56 rozporządzenia, a wartość określona przez biegłego niewiele różni się od ceny określonej w akcie notarialnym. Rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie elementy mające wpływ na zmianę wartości nieruchomości i na stronie 7 i 8 operatu odniósł się do braku uzbrojenia w energię elektryczną, wodę z wodociągu gminnego i kanalizację. Natomiast opłata z art. 36 ust. 4 ustawy ma charakter obligatoryjny, a sposób jej obliczenia następuje w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.
W skardze na tą decyzję P. i K. J. powtórzyli zarzuty dotyczące pominięcia nakładów na nieruchomość po uchwaleniu planu, podnieśli też zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 kpa w zakresie oceny operatu, a także art.138 § 2 kpa, gdyż Kolegium mimo wadliwości operatu nie uchyliło zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i zacytował treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazując następnie art. 37 ust.11 tej ustawy stwierdził, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego warunkami wydania decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zmiana jej wartości w związku z uchwaleniem planu i wydanie decyzji przed upływem pięciu lat od wejścia w życie planu miejscowego oraz sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przed zmianą planu nieruchomość skarżących, z której wydzielono przedmiotową działkę, była gruntem rolnym a po zmianie planu przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe. Miejscowy plan wszedł w życie w dniu [...], dwa tygodnie po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...], a umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w dniu [...], a więc przed upływem 5 lat. W § 20 miejscowego planu ustalono, że wysokość naliczanej opłaty wynosić będzie 30% wzrostu wartości danej nieruchomości. W świetle przytoczonych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezzasadny jest zarzut dotyczący nieodliczenia nakładów dokonanych w okresie pomiędzy uchwaleniem planu, a zbyciem przedmiotowej nieruchomości, gdyż organ zobowiązany był stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. W tej materii uprzednio obowiązujący przepis art. 37 ust. 2 ustawy uchylony został 22 września 2004 r. Niezależnie od tego skarżący nie udokumentowali takich nakładów, gdyż opłata za sporządzenie planu, czy mapy geodezyjne itp. nakładami takimi nie są. Jeśli chodzi o operat szacunkowy to biegły uwzględnił istniejący na działce stan infrastruktury na dzień zbycia nieruchomości, przy czym rzeczą bezsporną jest, że w dacie tej działka nie posiadała niezbędnych przyłączy. Z materiału sprawy wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej działki wydana już była przez Burmistrza B. decyzją z dnia [...], którą ustalono jednorazową opłatą w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek Nr [...], [...], [...], [...] i [...] wydzielonych uprzednio z dwóch działek stanowiących własność skarżących, przyjmując ich łączną wartość rynkową na kwotę [...] zł. Natomiast zgodnie z aktami notarialnymi cena zbycia tych działek wyniosła łącznie [...] zł. Wynika z tego, że wartość zbycia 5 działek była jedynie o [...] zł niższa niż wartość rynkowa wyliczona przez biegłego. W pierwotnym postępowaniu skarżący brali udział i konkretnych uwag do operatu szacunkowego nie wnosili. Uchylenie natomiast decyzji z dnia [...] przez Kolegium spowodowane było wyłącznie kwestiami proceduralnymi, bowiem jedną decyzją rozstrzygnięto o pięciu różnych nieruchomościach. Po uchyleniu skarżący ponownie mieli możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, z uprawnienia tego skorzystali, nie wnosząc konkretnych zarzutów do operatu. WSA stwierdził, że jeżeli chodzi o podmioty uprawnione do określenia wartości nieruchomości i sposoby wyceny, to kwestie te uregulowane są w dziale IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej u.g.n., a także w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 207, poz. 2109/. Wyceny dokonuje się według jednego ze sposobów wskazanych w art. 152 i nast. u.g.n., przy czym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Operat szacunkowy złożył uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Operat określa wartość nieruchomości przed zmianą planu /grunty rolne/ oraz po przeznaczeniu gruntów pod zabudowę mieszkaniową. Wartość rynkową oceniono w podejściu porównawczym stosując metodę porównania parami przy uwzględnieniu istniejącego uzbrojenia, położenia działek oraz cen transakcyjnych, co zestawiono w tabeli /k. 35 – 41 akt adm./. Uwzględniono też lokalizację nieruchomości w pobliżu drogi wyjazdowej w kierunku K., popyt na ziemię, podaż nieruchomości oraz poziom cen działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. WSA podkreślił, że skarżący na żadnym etapie dwukrotnego postępowania administracyjnego pod adresem operatu konkretnych zarzutów nie podnosili. Pomimo to organ I instancji wezwał rzeczoznawcę do aktualizacji i biegły podtrzymał swoją dotychczasową wartość rynkową nieruchomości /k. 49 akt adm./. Prawidłowość operatu potwierdza też okoliczność, iż wg biegłego wartość rynkowa zbytej działki wynosi 31.000 zł natomiast cena transakcyjna wg aktu notarialnego była nieznacznie niższa i wyniosła 25.000 zł. W zakresie zarzutu art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazano ponownie, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nadto nie nakładał na organ obowiązku informowania wszystkich osób o skutkach finansowych uchwalenia planu. Przewidywał jedynie możliwość wystąpienia do organu gminy przed zbyciem nieruchomości o określenie wysokości opłaty, jaka może być wymierzona z tytułu jej zbycia. Co się zaś tyczy niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez skarżących to kwestia ta nie obciąża organów, gdyż właściciele nieruchomości winni sami zapoznać się z konsekwencjami finansowymi wprowadzenia do obrotu prawnego nowo uchwalonego planu.
W skardze kasacyjnej K. J. i P. J. reprezentowani przez radcę prawnego zaskarżyli powyższy wyrok w całości, formułując wniosek o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej. Wnieśli też o:
- "uznanie za stanowiące element uzasadnienia skargi kasacyjnej danych wynikających z bezpośredniego porównania treści skargi adresowanej do WSA i zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA, a także ustaleń zawartych w przytaczanych poniżej fragmentach referatu wygłoszonego na XV Krajowej Konferencji Rzeczoznawców Majątkowych, opublikowanego w czasopiśmie "Rzeczoznawca Majątkowy" Nr 51, lipiec – wrzesień 2006 na stronach 11 i nast., tj. referatu Ryszarda Cymermana i Tomasza Telegi pod tyt. Rola Rzeczoznawcy Majątkowego przy opłatach planistycznych i adiacenckich",
- "dopuszczenie możliwości przedstawienia przez stronę skarżącą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego tj. oceny ze strony organizacji zawodowej grupujących rzeczoznawców majątkowych, w której to ocenie może dojść do potwierdzenia lub wykluczenia zasadności zarzutu istotnej wadliwości operatu szacunkowego, ewentualnie w kontekście art. 157 ust. 3 u.g.n. o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny o dokonanie takiej oceny przez uznaną przez Sąd za właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych".
Opierając skargę kasacyjną na obu podstawach z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej P.p.s.a., zarzucili naruszenie:
1/ art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz – w związku z odesłaniem zawartym w art. 37 ust. 11 tej ustawy – w zw. z art. 152, 154, 155, 159 u.g.n., w zw. z § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jego odpowiednika stanowiącego § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. /Dz.U. Nr 230, poz. 1924/ wobec dokonania wadliwej wykładni tego zespołu przepisów prawa materialnego poprzez:
- ustalenie, że rzeczoznawca majątkowy dokonując ustalenia przyrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego przy uwzględnieniu cen sprzedaży na dzień zbycia nieruchomości nieistniejących ani prawnie ani faktycznie w dniu uchwalenia planu miejscowego, a wyodrębnionej dopiero w wyniku podziału nieruchomości, ma prawo wziąć pod uwagę wszystkie czynniki, które rzutowały na faktyczną cenę sprzedaży nieistniejącej w dniu uchwalenia planu działki, a w szczególności także czynniki spowodowane przyrostem wartości danej działki jako fragmentu nieruchomości istniejącej rzeczywiście w dniu uchwalenia planu miejscowego, jakie pozostawały w związku z wyodrębnieniem danego fragmentu nieruchomości z większej całości w ramach podziału dokonanego po wejściu w życie planu miejscowego, a więc takie czynniki, które są brane pod uwagę przy wymiarze innej opłaty publicznej, a to opłaty adiacenckiej, a nie tylko takie czynniki przyrostu, jakie pozostają w rzeczywistym i bezpośrednim związku z uchwaleniem planu jako takie mogą być uznane jako rzutujące na przyrost wartości nieruchomości w następstwie zmiany przeznaczenia nieruchomości z rolnej na budowlaną,
- w wyniku braku ustalenia, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia renty planistycznej w związku ze sprzedażą przed upływem 5 lat od dnia uchwalenia planu, fragmentu istniejącej w dniu uchwalenia planu nieruchomości ma obowiązek ustalić: przyrost wartości całej nieruchomości pozostający w bezpośrednim i rzeczywistym związku z uchwaleniem planu miejscowego przy uwzględnieniu cen sprzedaży takiej całej niepodzielonej nieruchomości wg stanu na dzień transakcji obejmującej fragment danej nieruchomości, a także ma obowiązek ustalić wielkość ułamka odpowiadającego wielkości sprzedanego fragmentu nieruchomości w stosunku do wielkości całej nieruchomości istniejącej prawnie i faktycznie w dniu uchwalenia planu oraz przy uwzględnieniu tych danych określić przyrost wartości sprzedanego fragmentu, a nie innymi czynnikami a więc jako odpowiedni ułamek przyrostu całej nieruchomości przed podziałem w następstwie uchwalenia planu;
2/ art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3, 128, 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 tej ustawy "w wyniku braku zastosowania przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc mimo braku uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w S. mimo istnienia podstaw do uchylenia tej decyzji, jako wydanej z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej, a w szczególności decyzji pozbawionej w istocie uzasadnienia faktycznego i prawnego", dowolnie uznającej operat szacunkowy za zgodny z celem, dla którego miałby być sporządzony;
3/ art. 3 § 1, art. 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w wyniku wadliwego odczytania i nie zastosowania przepisów prawa:
- w związku z uznaniem, że WSA rozpoznający skargę adresowaną do tego Sądu nie ma obowiązku rzetelnego zreferowania zarzutów zawartych w skardze i ma prawo wybiórczego ustosunkowania się do tych zarzutów,
- w związku z próbą zastąpienia przez WSA własnym uzasadnieniem uzasadnienia, którego w istocie nie było w decyzji obu instancji zwłaszcza w warstwie uzasadnienia prawnego dotyczącego podstaw prawnych działania rzeczoznawcy majątkowego,
- w związku z brakiem wyjaśnienia rzeczywistej treści przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę obu decyzji w tym dotyczących operatu szacunkowego,
- w związku z wyjściem przez WSA poza rolę wyznaczoną przepisem art. 145 P.p.s.a. a zarazem w związku z brakiem właściwego zaistnienia w roli przypisanej sądom administracyjnym w art. 184 Konstytucji w powiązaniu z art. 45 ust. 1 i z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.
Uzasadniając zarzuty i wnioski wskazano, że pełnomocnik skarżących konsultował się z innym rzeczoznawcą majątkowym, który wskazał na referat wygłoszony na XV Konferencji Rzeczoznawców Majątkowych. W konsekwencji lektury tego referatu zawarty został w skardze kasacyjnej wniosek o uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z udziałem organizacji zawodowej przez zlecenie jej dokonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu. W odniesieniu do drugiego wniosku zawartego w skardze kasacyjnej - ze względu na bardzo ograniczony czas na sporządzenie skargi kasacyjnej - wskazano na potrzebę bezpośredniego porównania przez Naczelny Sąd Administracyjny treści skargi i wyroku Sądu I instancji. W ocenie autora skargi kasacyjnej WSA zignorował zarzuty, w tym sprzeczności operatu szacunkowego z przepisami limitującymi jego sporządzenie. Przedstawiając następnie własny pogląd na temat operatu szacunkowego, bazując na powołanym referacie wskazano na rolę rzeczoznawcy majątkowego konkludując, że operat znajdujący się w aktach administracyjnych nie spełnia wymagań. W konsekwencji powyższego nie można mówić o prawidłowości operatu, skoro przyrost wartości określonej działki pozostający w związku z uchwaleniem planu miejscowego powinien być pochodną przyrostu takiej wartości ale dla nieruchomości większej, jaka faktycznie istniała w dniu uchwalenia planu miejscowego i stanowić procent takiego przyrostu odpowiadający wielkości danej działki w powierzchni nieruchomości, z której dana działka została po uchwaleniu planu wyodrębniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy nie został uwzględniony, z uwagi na treść przepisu art. 106 § 2 P.p.s.a. Przepis ten, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, dopuszcza jedynie dowód z dokumentu i to pod warunkiem, że przeprowadzenie takiego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nadto nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem wniosek dowodowy dotyczył wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego, a więc sprowadzał się do zasięgnięcia opinii, co w oczywisty sposób wykraczało poza dyspozycję wskazanego przepisu.
Przechodząc do podstaw skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art.8, art.11, art.15, art.77 § 1, art.80, art.107 § 3, art.128, art.138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 tej ustawy. W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna wskazała również na art. 3 § 1, art. 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., gdzie naruszenie tych przepisów miało polegać na wadliwym odczytaniu i nie zastosowaniu tych przepisów prawa.
Zgodnie z Konstytucją RP, sądy administracyjne są powołane do sprawowania, w zakresie określonym w ustawie, kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji), a sprawując tę kontrolę stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.), nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Przy tak określonym zakresie działania i granicach orzekania sądów administracyjnych nawiązać należy i przypomnieć treść przepisów procedury administracyjnej, których naruszenie skarga kasacyjna zarzuca. Przepisy te dotyczą zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, a to zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art.7 kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art.8), zasady przekonywania (art.11 kpa) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art.15 kpa). Kolejny przepis, to jest art. 77 § 1 kpa dotyczy zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, art. 80 kpa formułuje zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów, zaś art. 107 § 3 kpa traktuje o wymaganiach uzasadnienia decyzji. Z kolei art.128 kpa reguluje wymagania formalne odwołania, a art. 138 § 2 kpa dotyczy kasacyjnych uprawnień organu odwoławczego. Zdaniem skargi kasacyjnej unormowania te zostały naruszone, czego nie dopatrzył się Sąd I instancji i nie wyeliminował objętej skargą decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc dopuścił się naruszenia tego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, poprzez jego niezastosowanie.
Ocena tak postawionego zarzutu wymaga przypomnienia przebiegu postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. I tak, o wszczęciu postępowania w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ I instancji powiadomił strony, następnie po uzyskaniu oceny sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego umożliwił skarżącym zapoznanie się z tym dowodem, po czym w dniu [...] wydał decyzję, którą doręczył skarżącym. Na skutek odwołania P. i K. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło z przyczyn formalnych zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Burmistrz B. rozpoznając ponownie sprawę wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o aktualizację operatu, po czym poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Z akt wynika, że w dniu [...] skarżąca K. J. zapoznała się z aktami sprawy, nie wnosząc konkretnych uwag do zgromadzonych dowodów. W tym stanie sprawy organ I instancji uwzględniając wytyczne Kolegium wydał decyzję w sprawie renty planistycznej dotyczącej działki nr [...] i rozstrzygnięcie to doręczył skarżącym z pouczeniem o środkach odwoławczych. Również i tym razem K. i P. J. złożyli odwołanie, jednakże Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, sporządzając uzasadnienie odpowiadające wymaganiom przepisu art. 107 § 3 kpa. W świetle takiego procedowania organów trafnie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest tym bardziej uprawnione, jeśli się weźmie pod uwagę uzasadnienie zarzutu kasacyjnego, gdzie naruszenie wymienionych przepisów procedury administracyjnej miało polegać na "braku zastosowania przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc mimo braku uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w S. mimo istnienia podstaw do uchylenia tej decyzji, jako wydanej z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej, a w szczególności decyzji pozbawionej w istocie uzasadnienia faktycznego i prawnego, dowolnie uznającej operat szacunkowy za zgodny z celem, dla którego miałby być sporządzony". Uzasadnienie, przedstawione in extenso nie wskazuje, na czym miało polegać naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto - jaki uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), której integralnym i zarazem obligatoryjnym elementem jest uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.), dlatego przy braku wskazania naruszenia i jego wpływu na wynik sprawy, zarzut w tej części należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Jeśli chodzi dalszą część zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to wbrew skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie elementy przewidziane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, szczegółowo opisał sformułowane skargą zarzuty, a następnie odniósł się do nich powołując i wyjaśniając stan prawny, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że w zakresie stanu faktycznego Sąd I instancji nie czynił własnych ustaleń, a jedynie dokonał oceny przeprowadzonego przez organy postępowania pod kątem zgodności z przepisami prawa, a ponieważ nie dopatrzył się naruszeń w tym zakresie, które dawały podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, skargę oddalił. Jednocześnie pogłębił argumentację w zakresie prawa materialnego przemawiającą za oddaleniem skargi, czym w żadnym wypadku nie wykroczył poza konstytucyjnie zakreślone dla sądów administracyjnych uprawnienia i nie naruszył przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. Zatem i w tej części zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię, powołano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "oraz – w związku z odesłaniem zawartym w art. 37 ust. 11 tej ustawy – w związku z art. 152, 154, 155, 159 u.g.n., w zw. z § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jego odpowiednika stanowiącego § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. /Dz.U. Nr 230, poz. 1924/".
W dacie orzekania przez Kolegium przepis art. 36 ust. 4 miał brzmienie: jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast ustalanie wysokości opłaty uregulowane zostało w art. 37 ust. 1 u.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wartość nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalanie wartości nieruchomości przed – i po uchwaleniu planu następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 u.z.p.). Ustawa ta w Dziale IV zatytułowanym - Wycena nieruchomości, rozdziale I - Określanie wartości nieruchomości, zawiera kompleksową regulację odnoszącą się do wyceny wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (art.149 u.g.n.). Jeśli chodzi o definicję wartości rynkowej nieruchomości zawartą w ustawie (art.151 ust. 1 u.g.n.), to jest ona zgodna Europejskim Standardami Wyceny 2000 (Warszawa 2001, str.5) i odpowiada regulacjom unijnym. Natomiast szczegółowe zasady określania wartości rynkowej zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...), które nakłada obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą cen występujących na danym rynku, przewidując pośród podejść do wyceny metodę porównania parami (§ 4 ust.2).
Jeśli chodzi o wycenę nieruchomości sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania, to operat szacunkowy opracowany został przez uprawnionego rzeczoznawcę, z określeniem wartości nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu (§ 50 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.). W operacie poprzedzonym analizą rynku, rzeczoznawca przyjął bezsporną okoliczność, że zbyta przez skarżących nieruchomość przed uchwaleniem planu była gruntem rolnym, natomiast po uchwaleniu planu przeznaczona została pod budownictwo, uwzględnił wszelkie elementy uzbrojenia, położenie nieruchomości, a także ceny transakcyjne, czemu dał wyraz w zestawieniach zamieszczonych w operacie. Zatem trafnie Sąd I instancji stwierdził, że operat odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skoro zawiera wszelkie elementy wymagane § 56 powołanego rozporządzenia, to prawa materialnego nie narusza. W konsekwencji naprowadzone w skardze kasacyjnej zarzuty, które sprowadzają się do postulatu stosowania innych technik obliczeniowych, nie mogą również tego zarzutu uczynić usprawiedliwionym.
Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.