Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1389/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Regionalnego w Lublinie, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r., znak: DOA.7110.73.2021.JNO, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 25 maja 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lutego 2021 r., znak: IF-VII.7840.1.5.2021.BZ, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia 3 września 2020 r., nr 1017/20, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. (Spółka) pozwolenia na budowę ścieżki terenowej z placem zabaw i obiektami małej architektury na działkach nr ew. [...] (obr. [...] ark. [...]), nr ew. [...] (obr. [...], art. [...]) przy ul. [...] w [...].
GINB, po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego i wyjaśnieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazał, że inwestor złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie doszło zatem do kwalifikowanego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."). Organ nadzoru zauważył, że z załączników graficznych do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.U.Woj.]. z [...] r. nr [...], poz. [...], zwana dalej: "planem") wynika, że inwestycja leży na terenie o symbolu ZP, w Strefie [...], w Strefie ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów [...] oraz Strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru - [...]. Zgodnie z § 38 ust. 1, 2, 3 pkt 1, 3 i 4 planu podstawowym przeznaczeniem terenów zieleni publicznej - ZP są grunty pod parki, skwery i zieleńce (ust. 1). Tereny, o których mowa w ust. 1 tworzą w obszarze miast system terenów biologicznie czynnych, wspomagający podstawowy układ ekologiczny miasta, podlegający specjalnym rygorom (ust. 2). Na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się zakaz przekształcenia powierzchni terenu w szczególności poprzez niszczenie naturalnej rzeźby (ust. 3 pkt 1); zakaz lokalizacji obiektów nie związanych z podstawową funkcją terenu (ust. 3 pkt 3). Ochronę przed zmianą użytkowania i zagospodarowania pod inne funkcje (ust. 3 pkt 4). Zgodnie z § 59 ust. 2 planu w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "[...]" ochroną objęto suche doliny i inne formy zieleni wskazujące ciągłość przestrzenną, oznaczone na rysunku planu granicami systemu. W § 59 ust. 3 pkt 3 planu w granicach "[...]" obowiązuje zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu, tworzenia nasypów ziemnych sytuowanych poprzecznie do osi suchych dolin. Zasady gospodarowania na tym obszarze podporządkowano funkcjom, dla których został on ustanowiony tzn. funkcjom ekologicznym i ochrony środowiska. Funkcją uzupełniającą jest rekreacja z dopuszczeniem wszelkich form terenowych urządzeń rekreacyjnych - ścieżki rowerowe, zadaszenia turystyczne, boiska do gier małych itp. (ust. 4). Stosownie do § 60 ust. 6 pkt 1 i 2 planu w graniach strefy [...] wymagane jest: 1) zachowanie zasadniczego ukształtowania terenu. Dopuszczalne zmiany obejmować mogą przypadki rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędne deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu w tym także prowadzenia nowych dróg o ile nie są sprzeczne z celami ustanowienia strefy;
- ochrona przed zabudową dna i wyznaczonych w planie stoków dolin i wąwozów, a szczególnie doliny [...]. W § 73 ust. 4 pkt 1 lit. a, c i d, w strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru [...] dla terenów zieleni ogólnodostępnej o charakterze parkowym - ZP w kształtowaniu kompozycyjno-krajobrazowym terenów parkowych plan ustala w maksymalnym stopniu zachowanie naturalnej rzeźby terenu, bez prawa niwelowania, przekształcania i niszczenia zboczy dolin oraz realizacji obiektów kubaturowych (lit. a); w zagospodarowaniu terenów parkowych przewiduje obszary dla różnych form wypoczynku z uwzględnieniem terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych takich jak: korty tenisowe, boiska do różnych gier, ścieżki zdrowia, place zabaw dla dzieci, tor saneczkowy miejsca do jazdy na wrotkach, rolkach deskorolkach itp., miejsca rekreacji biernej tj. rozległych muraw, łąk kwiatowych, ścieżek spacerowych, wkomponowania terenów przewidzianych do objęcia ochroną prawną w formie rezerwatu florystyczno-krajobrazowego [...] w ogólnodostępny system terenów rekreacyjnych poprzez system ścieżek dydaktycznych (lit. b): przebieg ścieżek rowerowych i pieszych jako niezależnych dwóch ciągów komunikacyjnych realizowanych w dnach doliny, które stanowić będą powiązania wewnętrzne między poszczególnymi obszarami w obrębie strefy jak również z terenami sąsiednimi (lit. d). Odnosząc się do zarzutów Prokuratora, co do niezgodności inwestycji z przepisami § 38 ust. 3 pkt 1) w zw. z § 38 ust. 1, § 59, § 60, § 73 planu, które wprowadzającym m.in. "zakaz przekształcania powierzchni terenu poprzez niszczenie naturalnej rzeźby", "zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu", "zachowanie zasadniczego ukształtowania terenu" i "zachowanie naturalnej rzeźby terenu", organ nadzoru wskazał, że z powołanych przepisów nie wynika zakaz prowadzenia wszelkich robót budowlanych czy prac ziemnych - o czym świadczy § 73 ust. 4 pkt 1 lit. c) i d) - lecz zakaz prowadzenia robót, które ponadprzeciętnie oddziałują na rzeźbę terenu. Nie można ich utożsamiać z ingerencją w grunt. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustanowionymi w planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszelkie ograniczenia muszą wyraźnie wynikać z przepisów prawa, a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Plan dopuszcza lokalizację placów zabaw, ścieżek rowerowych i pieszych (§ 73 ust 4 pkt 1 lit. d). Ponadto, plan nie definiuje pojęcia "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu", czy "zmiany markoprzekształceń rzeźby terenu", wymaga zatem wykładni, z uwzględnieniem ochrony przyrody i praw właścicieli nieruchomości. Prace budowlane skutkują różnego rodzaju ingerencją w teren, jednak prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie można automatycznie utożsamiać z jakąkolwiek ingerencją w grunt, gdyż należałoby uznać, że plan zakazuje zabudowy terenów ZP. GINB podał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektuje się ścieżkę terenową o nawierzchni z kruszywa naturalnego z podbudową zasadniczą z kruszywa łamanego (wg proj. drogowego) prowadzoną po naturalnie ukształtowanym terenie. Przy ścieżce projektuje się plac zabaw z urządzeniami oraz elementami małej architektury takiej jak ławki, śmietniki, tablice informacyjne etc. według załączonego zestawienia elementów. Projektowana nawierzchnia piaskownicy pod urządzenia rekreacyjne o konstrukcji składającej się z warstwy piasku o frakcji 0,2-2 mm i gr 30 cm, wolnego od cząsteczek gliny i matu. Warstwa piachu oddzielona geowłókniną separacyjną, pod nią warstwa odsączająca: z kruszywa o frakcji 8-16 mm, gr. 10 cm. W celu zachowania naturalnego wyglądu obrzeże z bali drewnianych. "W planie sytuacyjnym zaprojektowano budowę ścieżki terenowej o nawierzchni żwirowej na odcinkach A-E o długości 892,66 m, E-E o długości 65,00 m, A-B o długości 81,85 m, C-D o długości 64,74 m. (...) Dla przedmiotowych odcinków ścieżki terenowej zaprojektowano podstawową nawierzchnię o szerokości 3,00 m. Wyjątek stanowi odrębny odcinek przebiegający przez plac zabaw o szerokości 1,80 m oraz na działce nr [...] o szerokości 2,15 m. W przekroju poprzecznym ścieżka terenowa posiada przekrój jednostronny w wielkości spadku 2%. Ścieżka terenowa przeznaczona do ruchu pieszych, stanowić będzie połączenie dwóch dzielnic tj. [...]. (...) Przekrój A-A: Szerokość nawierzchni ścieżki 3,00 m. Pochylenie poprzeczne jednostronne o wartości 2%. Nawierzchnia obramowana obustronnie dwoma rzędami kostki granitowej, posadowionymi na ławie betonowej z oporem z betonu C8/10. Na odcinku D-E od km 0+015,00 do km 0+095,00 zaprojektowano wygrodzenia U-11a. Przekrój B-B szerokość nawierzchni ścieżki 2,15 m. Pochylenie poprzeczne jednostronne o wartości 2%. Nawierzchnia obramowana od strony północnej krawężnikiem betonowym 15x30 cm posadowionym na podsypce cementowo-piaskowej 1:4 i ławie betonowej z oporem z betonu C12/15. Od strony zieleńca ścieżka obramowana obrzeżem betonowym 6x20 cm posadowionym na podsypce cementowo- piaskowej C3. (...) Konstrukcja ścieżki terenowej 8 cm nawierzchnia żwirowa z kruszywa naturalnego, 17 cm podbudowa zasadnicza z kruszywa łamanego c90/3 stab. mechanicznie frakcja 4-31,5 mm - geowłóknina separacyjno-filtracyjna 200g/m2, 10 cm warstwa odsączająca z piasku średniziarnistego (...) Projektowana ścieżka terenowa została dostosowana do istniejącego terenu. Zaprojektowano cztery profile podłużne z podziałem na odcinki o spadkach nieprzekraczających 8%". Zdaniem organu nadzoru, zakres planowanych robót budowlanych nie pozwala na przyjęcie, że w wyniku ich realizacji może dojść do trwałego zniekształcenia naturalnej rzeźby terenu. Wymienione zakazy nie wykluczają realizacji inwestycji. Roboty nie wykraczają poza zakres dopuszczonych prac, o których mowa w § 73 ust. 4 pkt 1 lit. c) i d). Nadto, na terenie ZP wrysowano linie KR, które zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 5 planu stanowią ścieżki rowerowe towarzyszące innym funkcjom. Zakaz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie może być utożsamiany z zakazem wykonania ww. inwestycji. Budowa nie narusza zatem rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. GINB nie stwierdził także, aby decyzja była obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Regionalny w Lublinie zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i niezasadnym uznaniu, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lutego 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 3 września 2020 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy organ administracyjny przeprowadził postępowanie i wydał decyzję, która narusza w sposób rażący prawo, tj. art. 35 Pr.bud. oraz § 38 pkt 3.1) w zw. z § 38 pkt 1, § 59, § 60, § 73 planu;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ rozpoznający odwołanie przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego ustalenia, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lutego 2021 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 3 września 2020 r., jest zgodna z prawem.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. Postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Organ nie dokonał bowiem dogłębnej analizy projektu zagospodarowania terenu w porównaniu z projektem budowlanym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 3 września 2020 r., w kontekście zapisów planu, a więc nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.
Sąd I instancji wskazał, że inwestycja zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 3 września 2020 r. została przewidziana do realizacji na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w L. i obejmowała budowę ścieżki terenowej z placem zabaw i obiektami małej architektury. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości inwestycyjne położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem ZP oraz w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "[...]", w Strefie ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych [...] oraz Strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru - K 1. Jak niewadliwie ustaliły organy, na opisanych terenach obowiązują określone przez prawodawcę miejscowego rygory. Na terenach zieleni publicznej - ZP plan wskazuje jako przeznaczenie podstawowe: grunty pod parki, skwery i zieleńce (§ 38 ust. 1), które tworzą w obszarze miast system terenów biologicznie czynnych, wspomagający podstawowy układ ekologiczny miasta, podlegający specjalnym rygorom (ust. 2). Na tych terenach plan zakazuje m.in. przekształcania powierzchni terenu w szczególności poprzez niszczenie naturalnej rzeźby (ust. 3 pkt 1). W Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "[...]" ochroną plan obejmuje suche doliny i inne formy zieleni wskazujące ciągłość przestrzenną, oznaczone na rysunku planu granicami systemu (§ 59 ust. 2). W granicach tego sytemu plan zakazuje zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu, tworzenia nasypów ziemnych sytuowanych poprzecznie do osi suchych dolin (§ 59 ust. 3 pkt 3). Został on ustanowiony do pełnienia funkcji ekologicznych i ochrony środowiska. Uzupełniającą funkcję stanowi rekreacja z wszelkimi form terenowych urządzeń rekreacyjnych - ścieżki rowerowe, zadaszenia turystyczne, boiska do gier małych itp. (ust. 4). W graniach strefy SOK 2 plan wymaga zachowania zasadniczego ukształtowania terenu. Wprawdzie dopuszcza zmiany, że "tylko w przypadku rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędnych deniwelacje wynikających z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu (...). Chroni przed zabudową dna i wyznaczonych w planie stoków dolin i wąwozów, a szczególnie doliny [...] (§ 60 ust. 6 pkt 1 i 2)". W strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru [...]- K1 dla terenów zieleni ogólnodostępnej o charakterze parkowym - ZP w kształtowaniu kompozycyjno-krajobrazowym terenów parkowych plan ustala w maksymalnym stopniu zachowanie naturalnej rzeźby terenu, bez prawa niwelowania, przekształcania i niszczenia zboczy dolin oraz realizacji obiektów kubaturowych; w zagospodarowaniu terenów parkowych przewiduje obszary dla różnych form wypoczynku z uwzględnieniem terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych takich jak: korty tenisowe, boiska do różnych gier, ścieżki zdrowia, place zabaw dla dzieci, tor saneczkowy miejsca do jazdy na wrotkach, rolkach deskorolkach itp., miejsca rekreacji biernej tj. rozległych muraw, łąk kwiatowych, ścieżek spacerowych, wkomponowania terenów przewidzianych do objęcia ochroną prawną w formie rezerwatu florystyczno-krajobrazowego [...] w ogólnodostępny system terenów rekreacyjnych poprzez system ścieżek dydaktycznych: przebieg ścieżek rowerowych i pieszych jako niezależnych dwóch ciągów komunikacyjnych realizowanych w dnach doliny, które stanowić będą powiązania wewnętrzne między poszczególnymi obszarami w obrębie strefy jak i terenami sąsiednimi (§ 73 ust. 4 pkt 1 lit. a, c i d).
Sąd Wojewódzki podkreślił, że w powołanych zapisach planu prawodawca miejscowy określił zatem warunki dla wymienionych inwestycji, wprowadzając zakazy: "przekształcania powierzchni terenu poprzez niszczenie naturalnej rzeźby", "zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu" oraz nakazy: "zachowania zasadniczego ukształtowania terenu" oraz "zachowania naturalnej rzeźby terenu", od spełniania których uzależniona jest realizacja inwestycji. Wobec treści ww. nakazów i zakazów jest oczywiste, że podstawowym celem planu było zachowanie naturalnej, zasadniczej rzeźby terenu, a więc jego pierwotnego ukształtowania z uwagi na walory przyrodnicze, ochronę środowiska i aspekty ekologiczne.
W świetle powołanych regulacji planu, Sąd zauważył, że z Projektu zagospodarowania terenu (pkt 3 pt. Projektowane zagospodarowanie terenu) wynika, że ścieżka terenowa ma być prowadzona po naturalnie ukształtowanym terenie, natomiast: - w Projekcie budowlanym. Informacja BIOZ. TOM I w pkt 2 pt. Zakres robót wskazano, że zakres robót obejmuje m.in. ukształtowanie terenu; - w Projekcie budowlanym. Projekt. Drogowy. TOM II w pkt.
- 1 wskazano m.in. że teren przeznaczony pod budowę ścieżki terenowej posiada znaczne spadki, a (tylko) od strony ul. [...] stanowi częściowo wypłaszczony teren zielony. Przy czym w pkt 7.5 zaznaczono, że ścieżka będzie dopasowana wysokościowo do istniejącego terenu - niemniej jednocześnie wskazano, że zaprojektowano cztery profile podłużne z podziałem na odcinki o spadkach nieprzekraczających 8%, co wskazywałoby, że wbrew pkt 3 Projektu zagospodarowania terenu dojdzie jednak do ingerencji w rzeźbę terenu.
Powyższe wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, winny być zatem jednoznacznie wyjaśnione w ponownym postępowaniu, od "wyniku których i ich oceny - w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - będzie zależało, czy ww. decyzja narusza art. 35 ust. 1 pkt 1" Pr.bud. i w jakim stopniu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargi kasacyjne od ww. wyroku złożyli GINB i Spółka.
GINB zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., poprzez błędne uznanie, że organ niewłaściwie stwierdził, iż nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego, podczas gdy GINB prawidłowo ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na brak rażącego naruszenia prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Spółka zarzuciła natomiast zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi skarżącego z dnia 2 lipca 2021 r.:
- w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. - w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż postępowanie prowadzone przez organ zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, o których mowa w art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. - w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez organ, jak i wydana w jego wyniku decyzja, nie naruszało jakiejkolwiek z zasad postępowania administracyjnego (w tym art. 7 i 77 k.p.a.), jak i nie było dotknięte żadnymi wadami;
- w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zachodzi podstawa do analizy projektu budowlanego w zakresie Informacji BIOZ (tom I pkt 2) oraz Projektu Drogi (tom II pkt 6.1.) pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., w sytuacji gdy organ dokonał badania decyzji nr 1017/20 z dnia 3 września 2020 r. Prezydenta Miasta Lublin pod kątem zgodności projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności jako nadzwyczajne nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez "nieoddalenie przez Sąd I instancji" skargi skarżącego z dnia 2 lipca 2021 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - z uwagi na błędne przyjęcie, że organ nie dokonał oceny pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, podczas gdy organ w ramach prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr 1017/20 z dnia 3 września 2020 r. Prezydenta Miasta Lublin badał spełnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w tym zgodność projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie postępowania kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Zarzutom podniesionym w skargach kasacyjnych nie można odmówić zasadności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności i dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia 3 września 2020 r., nr 1017/20, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę ścieżki terenowej z placem zabaw i obiektami małej architektury na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w L. Z treści planu zagospodarowania przestrzennego powołanego wyżej i załączników graficznych do niego wynika, że inwestycja leży na terenie o symbolu ZP, w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "[...]", w Strefie ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych [...] [...] - SOK 2 oraz Strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru - K 1. Zgodnie z § 38 ust. 1, 2, 3 pkt 1, 3 i 4 planu podstawowym przeznaczeniem terenów zieleni publicznej - ZP są grunty pod parki, skwery i zieleńce (ust. 1). Na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się zakaz przekształcenia powierzchni terenu w szczególności poprzez niszczenie naturalnej rzeźby (ust. 3 pkt 1); zakaz lokalizacji obiektów nie związanych z podstawową funkcją terenu (ust. 3 pkt 3). Ochronę przed zmianą użytkowania i zagospodarowania pod inne funkcje (ust. 3 pkt 4). Zgodnie z § 59 ust. 2 planu w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "[...]" ochroną objęto suche doliny i inne formy zieleni wskazujące ciągłość przestrzenną, oznaczone na rysunku planu granicami systemu. W § 59 ust. 3 pkt 3 planu w granicach "[...]" obowiązuje zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu, tworzenia nasypów ziemnych sytuowanych poprzecznie do osi suchych dolin. Zasady gospodarowania na tym obszarze podporządkowano funkcjom, dla których został on ustanowiony tzn. funkcjom ekologicznym i ochrony środowiska. Funkcją uzupełniającą jest rekreacja z dopuszczeniem wszelkich form terenowych urządzeń rekreacyjnych - ścieżki rowerowe, zadaszenia turystyczne, boiska do gier małych itp. (ust. 4). Stosownie do § 60 ust. 6 pkt 1 i 2 planu w graniach strefy SOK 2 wymagane jest: 1) zachowanie zasadniczego ukształtowania terenu. Dopuszczalne zmiany obejmować mogą przypadki rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędne deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu w tym także prowadzenia nowych dróg o ile nie są sprzeczne z celami ustanowienia strefy;
- ochrona przed zabudową dna i wyznaczonych w planie stoków dolin i wąwozów, a szczególnie doliny [...]. W § 73 ust. 4 pkt 1 lit. a, c i d, w strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru [...] - K1 dla terenów zieleni ogólnodostępnej o charakterze parkowym - ZP w kształtowaniu kompozycyjno-krajobrazowym terenów parkowych plan ustala w maksymalnym stopniu zachowanie naturalnej rzeźby terenu, bez prawa niwelowania, przekształcania i niszczenia zboczy dolin oraz realizacji obiektów kubaturowych (lit. a); w zagospodarowaniu terenów parkowych przewiduje obszary dla różnych form wypoczynku z uwzględnieniem terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych takich jak: korty tenisowe, boiska do różnych gier, ścieżki zdrowia, place zabaw dla dzieci, tor saneczkowy miejsca do jazdy na wrotkach, rolkach deskorolkach itp., miejsca rekreacji biernej tj. rozległych muraw, łąk kwiatowych, ścieżek spacerowych, wkomponowania terenów przewidzianych do objęcia ochroną prawną w formie rezerwatu florystyczno-krajobrazowego [...] w ogólnodostępny system terenów rekreacyjnych poprzez system ścieżek dydaktycznych (lit. b): przebieg ścieżek rowerowych i pieszych jako niezależnych dwóch ciągów komunikacyjnych realizowanych w dnach doliny, które stanowić będą powiązania wewnętrzne między poszczególnymi obszarami w obrębie strefy jak również z terenami sąsiednimi (lit. d). Wobec treści powyższych zapisów planu, należy podzielić stanowisko GINB, że nie wynika z nich bezwzględny zakaz wykonywania wszelkich prac budowlanych na terenach objętych projektowaną inwestycją. Z jednej strony, przytoczone wyżej zakazy mają bowiem na celu zachowanie w obszarze miasta systemu terenów biologicznie czynnych, wspomagających podstawowy układ ekologiczny miasta, podlegający specjalnym rygorom jak również mający na celu ochronę środowiska. Z drugiej zaś strony, przewidziano na wymienionych obszarach objętych inwestycją funkcję uzupełniającą, jaką jest rekreacja z dopuszczeniem wszelkich form terenowych urządzeń rekreacyjnych - ścieżki rowerowe, zadaszenia turystyczne, korty tenisowe, boiska do różnych gier, ścieżki zdrowia, place zabaw dla dzieci, tor saneczkowy miejsca do jazdy na wrotkach, rolkach, deskorolkach, miejsca rekreacji biernej tj. rozległych muraw, łąk kwiatowych, ścieżek spacerowych. Zasadnie zatem organ nadzoru przyjął, że dopuszczalna ingerencja poprzez wykonywanie określonych prac budowlanych nie może jedynie w sposób nadmierny ingerować w ukształtowanie terenu. Same zapisy planu nie formułują, co do zasady, jakich robót budowlanych nie można wykonywać. Niewątpliwie, możliwość budowy urządzeń rekreacyjnych wymaga z uwagi na bezpieczeństwo ich użytkowania, wykonania odpowiednich fundamentów. Także wykonywanie boisk, ścieżek spacerowych, rowerowych wymaga zabezpieczenia ich krawędzi przez obrzeża, wykonania odpowiednich przepuszczalnych utwardzeń czy wykorzystania geowółkniny. Wykonane ścieżki spacerowe zgodnie z projektem nie posiadają utwardzenia nieprzepuszczalnego. Wynika to jednoznacznie z treści projektu. Urządzenia rekreacyjne w postaci huśtawek, parków linowych czy zjeżdżalnie zakotwione są na fundamentach na poziomie gruntu. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że plan miejscowy nie definiuje pojęć "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu", czy "zmiany markoprzekształceń rzeźby terenu". Są to zakazy o dużym stopniu ogólności, co wiąże się z koniecznością dokonywania ich interpretacji w kontekście wszystkich zapisów planu w tym także dopuszczających możliwość budowy urządzeń rekreacji czy różnego rodzaju ścieżek. Dokonując wykładni tych pojęć, organ nadzoru prawidłowo przyjął, że prace budowlane z istoty swojej pociągają za sobą różnego rodzaju ingerencję w rzeźbę terenu. Wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że plan miejscowy ustanawia faktycznie zakaz zabudowy obszaru oznaczonego symbolem ZP. Wniosek taki jest w oczywisty sposób nie do przyjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w całości powyższe stanowisko podziela.
Zwrócić należy uwagę, że zarówno Sąd I instancji, organy orzekające w sprawie, jak i pozostali uczestnicy postępowania, prawidłowo przyjmują, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Pomimo tego, skarżący kasacyjnie z jednej strony, a Sąd I instancji i skarżący Prokurator Regionalny w Lublinie z drugiej strony, dochodzą do odmiennych wniosków w zakresie zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję przyjął, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Organ nie dokonał bowiem dogłębnej analizy projektu zagospodarowania terenu w porównaniu z projektem budowlanym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Prezydenta Miasta Lublin w kontekście zapisów planu, a więc nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym wskazano m.in. że teren przeznaczony pod budowę ścieżki terenowej posiada znaczne spadki, a (tylko) od strony ul. [...] stanowi częściowo wypłaszczony teren zielony. Przy czym w pkt 7.5 zaznaczono, że ścieżka będzie dopasowana wysokościowo do istniejącego terenu - niemniej jednocześnie wskazano, że zaprojektowano cztery profile podłużne z podziałem na odcinki o spadkach nieprzekraczających 8%, co wskazywałoby, że wbrew pkt 3 Projektu zagospodarowania terenu dojdzie jednak do ingerencji w rzeźbę terenu. Stanowiska powyższego nie można zaakceptować. Jak wyżej powiedziano zakaz ingerencji w rzeźbę terenu nie jest bezwzględny, skoro dopuszcza wykonanie szeregu różnych obiektów rekreacyjnych, jak i różnego rodzaju ścieżek terenowych. Chodzi jedynie o to, by ingerencja ta nie była nadmierna. Sąd I instancji stoi na stanowisku, że organ tego zagadnienia nie rozważył w sposób wystarczający. Zauważyć jednak trzeba, że z uzasadnienia decyzji GINB (s. 4-5) wynika jednoznacznie, że wskazany organ wziął pod uwagę zarówno treść projektu zagospodarowania terenu jak i Projektu Drogowego TOM II w pkt 6.1. w zakresie ukształtowania terenu i wyciągnął wnioski z zapisów obu dokumentów stwierdzając, że "opisany powyżej zakres robót budowlanych nie pozwala na przyjęcie, że w wyniku ich realizacji może dojść do trwałego zniekształcenia naturalnej rzeźby terenu" (s. 5 uzasadnienia decyzji), na co wskazano trafnie w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze, że w postępowaniu nieważnościowym oceniana jest legalność decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, bez możliwości przeprowadzania postępowania dowodowego, trudno sobie wyobrazić na czym miałaby polegać dalsza analiza kwestii zmiany trwałego uksztaltowania terenu skoro organ nadzoru uwzględnił zarówno projekt zagospodarowania terenu oraz projekt drogowy, wyciągając określone wnioski.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. oraz § 38 pkt 3.1) w zw. z § 38 pkt 1, § 59, § 60, § 73 planu.
Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i orzekł o oddaleniu skargi Prokuratora Regionalnego w Lublinie. Uwzględniając charakter sprawy oraz fakt wniesienia skargi przez Prokuratora, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski skarżących kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.