Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 832/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 253/09, oddalił skargę S. K. oraz skargę K. Sp. z o.o. w T. – Zakład w R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...).

Zaskarżoną decyzją Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie po rozpatrzeniu odwołań S. K. i K. Sp. z o.o. z siedzibą w T., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia (...) marca 2008 r., nr (...) nakazującą ww. spółce usunięcie w terminie do 31 maja 2008 r. nieprawidłowości związanych z kolizyjnym usytuowaniem przyłącza gazowego zlokalizowanego w T. na działce nr ewid. (...) i (...) wykonanego do budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na posesji H. K. względem budynku inwentarsko-składowego K. i S. K. zlokalizowanego na działce nr (...) oraz nakazał K. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (poprzednio K. Sp. z o.o.) oraz K. i S. K. solidarne usunięcie tejże kolizji poprzez wykonanie w terminie do 31 maja 2009 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, polegających na: 1) założeniu rury ochronnej na istniejącym gazociągu, na odcinku zlokalizowanym w odległości 0,85 m – 0,75 m od budynku inwentarsko-składowego, zlokalizowanego na działce nr (...) (o średnicy 90 mm x 5,2 mm i długości 8,95 m), wykonanej z polietylenu PE według wymagań normy PN-91/M-34501 oraz 2) przedłożeniu w organie I instancji, w tymże terminie, inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanych robót budowlanych w zakresie obowiązku określonego w pkt 1.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że na działce państwa K. znajduje się budynek inwentarsko-składowy pozostający w kolizji z gazociągiem. Ściana zachodnia budynku usytuowana jest w linii ogrodzenia, wzdłuż którego biegnie gazociąg do działki nr (...). Gazociąg biegnie w linii prostej na głębokości ok. 1 m, przechodzi obok ww. budynku w odległości ok. 0,85 m, a został usytuowany zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia (...) lipca 1971 r. o zatwierdzeniu planu przebiegu gazociągu. Przyłącz istnieje od 1976 r. i jest nim dostarczany gaz na podstawie umowy z 1978 r. Odnośnie budynku kolidującego z gazociągiem organ ustalił, że wzniesiono go w 1983 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) czerwca 1983 r. nr (...). Brak jest jednak jakichkolwiek materiałów graficznych pozwalających ocenić, czy został on ulokowany zgodnie z wymogami z tego pozwolenia.

Zdaniem organu odwoławczego gazociąg zbudowano wcześniej niż budynek a budynek został wzniesiony w kolizji z istniejącą już siecią gazową. Przyczyną kolizji jest obowiązująca w dacie wznoszenia budynku norma branżowa BN-70/8976-07, do której odsyłał § 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz.

94) z której wynika, że bezpieczna odległość budynku od gazociągu wynosi 1,5 m dla gazociągów o średnicy 100 mm. Zmniejszenie tej odległości dozwolone jest po zastosowaniu rury ochronnej na gazociągu z sączkiem węchowym. Obecnie bezpieczna odległość co do budynków wzniesionych w latach 70- i 80-tych ubiegłego wieku także wynosi 1,5 m, a odstępstwo jest dopuszczalne pod warunkiem dochowania warunków określonych w normie PN-91/M-34501. Organ I instancji błędnie jednak przywołał jako podstawę art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), gdyż przepis ten odnosi się tylko do obiektów wzniesionych zgodnie z prawem – taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Podstawą decyzji mogły być tylko art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że ww. kolizja uzasadnia nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, a roboty te winny być wykonane solidarnie przez K. Sp. z o.o. w T. oraz przez właścicieli gruntu.

S. K. w skardze na powyższą decyzję podniósł, iż gazociąg wykonano bez wymaganej dokumentacji technicznej i pozwolenia na budowę dopiero w 1984 r. Z operatu pomiarowego Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjno-Kartograficznych w R. wynika, że gaz jest odprowadzany za pomocą trójnika i nielegalnie został skierowany przez jego działkę. Skarżący podkreślił, że nie jest winny powstałej kolizji, na lokalizację gazociągu skierowanego do działki pani K. nie wyrażał zgody a gazociąg ten powinien być przełożony na jej nieruchomość. Ponadto wskazał, że kolizja ta doprowadziła do ograniczenia mu korzystania z części powierzchni działki.

Skargę na powyższą decyzję wniosła także K. zarzucając organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne objęcie jej obowiązkiem wykonania robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że organy prawidłowo ustaliły, iż aktualna lokalizacja wybudowanej w 1976 r. linii gazociągowej nie odpowiada wymogom prawa, gdyż zachodzi kolizja pomiędzy gazociągiem a istniejącym budynkiem inwentarsko-składowym polegająca na zbyt małej odległości dzielącej te obiekty. Aktualnie problematykę bezpiecznej odległości budynku od gazociągu reguluje § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Także obecnie bezpieczna odległość co do budynków wzniesionych w latach 70- i 80-tych ubiegłego wieku wynosi 1,5 m, a odstępstwo jest dopuszczalne pod warunkiem dochowania warunków określonych w normie PN-91/M-34501. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada wymogom tej normy i prowadzi do dalszego funkcjonowania obydwu obiektów po uzupełnieniu technicznych środków ochrony w postaci rury opisanej w sentencji decyzji.

Sąd stwierdził, iż nieuzasadniony jest zarzut wybudowania rurociągu bez wymaganej dokumentacji skoro ulokowano go na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Bezzasadny jest także zarzut niewydania decyzji o przełożeniu gazociągu, gdyż wykonanie izolacji jest dla stron znacznie mniej dotkliwe. Ponadto Sąd stwierdził, że zakres podmiotowy obowiązku wykonania izolacji rury określono prawidłowo. Stronami mogą być inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Własność gazociągu przysługuje skarżącej spółce i to jej poprzednik prawny wybudował tę instalację, zatem także i ta spółka może być podmiotem zobowiązanym do udziału w wykonaniu przedmiotowego obowiązku. Nie jest zasadny zarzut braku tytułu po stronie organu do solidarnego obciążenia zobowiązanych ciężarem wynikającym z decyzji – skoro organ może więcej i jest uprawniony do nałożenia całego obowiązku tylko na wybrany przez siebie podmiot tym bardzie kierując się względami wspólnego korzystania z gazociągu może też mniej, czyli nałożyć ten obowiązek łącznie na te podmioty w zakresie uzgodnionym przez zobowiązanych, stosownie do posiadanych profesjonalnych środków technicznych (spółka) i władztwa nad nieruchomością, w której ulokowano gazociąg (małżonkowie K.).

Skargą kasacyjną K. sp. z o.o. w T. Zakład w R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na skarżącym ciąży obowiązek wykonania solidarnie określonych czynności lub robót budowlanych pomimo, że skarżący nie był i nie jest stroną procesu inwestycyjnego prowadzonego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i mogącego spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia,
2. - art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący jest zobowiązany do wykonania czynności określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca spółka nie jest ani inwestorem budynku inwentarsko-składowego, ani właścicielem, ani też zarządcą nieruchomości. Ponadto wskazano, że niezrozumiałe jest przyjęcie przez Sąd I instancji, iż lokalizacja przedmiotowej linii gazociągowej nie odpowiada wymogom prawa skoro została ona usytuowana zgodnie z ww. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Ponadto gazociąg istniał już przed wybudowaniem budynku i dopiero wybudowany później budynek inwentarsko-składowy spowodował przedmiotową kolizję - to lokalizacja ww. budynku nie odpowiada wymogom prawa a więc przedmiotowy obowiązek powinien być nałożony na K. i S. K., którzy są inwestorami i właścicielami tego budynku.

Skarżąca spółka podniosła, iż błędne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skoro organ może więcej, tj. nałożyć cały obowiązek na wybrany przez siebie podmiot, to może także i mniej, tj. nałożyć obowiązek łącznie na oba podmioty. Według skarżącej nakładanie jakiegokolwiek obowiązku wymaga odpowiedniej podstawy prawnej i nie może być dowolne, a w niniejszej sprawie został nałożony bez podstawy prawnej. Sąd I instancji rażąco naruszył zasadę a maiori ad minus niewłaściwie przyjmując, że więcej oznacza nałożenie obowiązku na jeden podmiot a mniej na oba podmioty łącznie. Ponadto solidarność jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego i obarczanie stron w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem solidarnego wykonania określonych czynności stanowi rażące naruszenie art. 51 Prawa budowlanego, który nie statuuje żadnej solidarności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również S. i I. K. Skarga ta została jednak odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 832/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna wniesiona przez K. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna oparta jest na podstawie z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na skarżącej ciąży obowiązek wykonania solidarnie określonych czynności lub robót budowlanych pomimo, że skarżąca nie była i nie jest stroną procesu inwestycyjnego prowadzonego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i mogącego spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także naruszenie przepisu art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca jest zobowiązana do wykonania czynności określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 Prawa budowlanego.

Przedmiotem badania Sądu I instancji była - wydana w trybie reformatoryjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia (...) stycznia 2009r. nakazująca K. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (poprzednio K. Sp. z o.o.) oraz K. i S. K. solidarne usunięcie kolizji między przyłączem gazowym zlokalizowanym w T. na działce nr ewid. (...) i (...) wykonanym do budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na posesji H. K. względem budynku inwentarsko-składowego K. i S. K. zlokalizowanego na działce nr (...) poprzez wykonanie w terminie do 31 maja 2009 r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja dotyczyła więc solidarnego wykonania przez dwa odrębne podmioty – inwestorów wybudowanego w 1983 r. budynku inwentarsko-składowego pozostającego w kolizji z gazociągiem i właściciela legalnie wybudowanego w 1976 roku przyłącza gazowego - czynności nakazanych w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Fakt, że gazociąg i przyłącz gazowy wybudowane (i zlokalizowane) były legalnie na podstawie decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia (...) lipca 1971 r. o zatwierdzeniu planu przebiegu gazociągu został ustalony w sposób jednoznaczny zarówno przez organy orzekające jak i przez Sąd I instancji.

Niesporny jest także fakt istnienia kolizji pomiędzy usytuowaniem wybudowanego przez K. i S. K. w 1983 roku budynku a istniejącym wcześniej gazociągiem (przyłączem gazowym średniego ciśnienia). Kolizja ta polega na niezachowaniu przy budowie budynku wymaganej bezpiecznej odległości między budynkiem i gazociągiem.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są one uzasadnione.

Stosownie do przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 4 Prawa budowlanego w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Adresatem normy prawnej przewidzianej przepisem art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego może być zatem (w badanym stanie faktycznym) tylko podmiot, który wykonał roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 4 Prawa budowlanego, przy czym ocena legalności wykonanych robót musi odnosić się do stanu faktycznego i przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania. Ponadto, jak wynika z treści art. 52 Prawa budowlanego czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 obowiązany jest na swój koszt wykonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy kolizja, która spowodowała wszczęcie postępowania naprawczego powstała na skutek niezachowania wymaganej bezpiecznej odległości pomiędzy usytuowaniem wybudowanego przez inwestorów (S. i I. K.) w 1983 r. budynku inwentarsko-składowego w stosunku do istniejącego wcześniej (od 1976 r.) gazociągu, którego obecnym właścicielem jest K. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów czy ustaleń wskazujących na fakt wykonania przedmiotowej linii gazociągowej w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, co mogłoby uzasadniać ewentualne nałożenie na właściciela gazociągu obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Spółka nie wykonywała też żadnych prac powodujących zmianę lokalizacji gazociągu.

Przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że " aktualna lokalizacja wybudowanej w 1976 r. linii gazociągowej nie odpowiada wymogom prawa, gdyż zachodzi kolizja pomiędzy gazociągiem a istniejącym budynkiem inwentarsko-składowym" nie może w żadnym stopniu uzasadniać tezy, że "roboty budowlane polegające na wybudowaniu gazociągu wymagają doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem". Jak bowiem trafnie podnosi to skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej, wybudowanie i lokalizacja gazociągu od początku swojego istnienia jest albo zgodna z wymogami prawa albo nie. W badanym przypadku wybudowanie gazociągu było zgodne z prawem, a więc i lokalizacja gazociągu jest zgodna z prawem i nie ma możliwości, aby to upływ czasu miał wpływ na zgodność z prawem lokalizacji tego gazociągu. Podkreślenia zatem jeszcze raz wymaga, że oceny legalności robót budowlanych (w tym budowy gazociągu) odnośnie wymogów technicznych (zgodności z przepisami) dokonuje się wg stanu faktycznego i prawnego z daty wykonania tych robót. Przeciwne stanowisko prowadzi do naruszenia podstawowych zasad, w tym zasady nie działania prawa wstecz.

Skoro zatem w stanie faktycznym sprawy nie wykazano, aby wybudowanie i lokalizacja gazociągu nastąpiły w warunkach samowoli, z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie budowy, to brak było podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego obowiązku wykonania obowiązków określonych w decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia (...) stycznia 2009r. w celu usunięcia ujawnionej kolizji budynku inwentarsko- składowego z przyłączem gazowym.

Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 52 ustawy – Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię. Adresatem decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym mogą być bowiem tylko określone w art. 52 ustawy podmioty, które dopuściły się samowoli budowlanej (lub ich następcy prawni).

Ponadto prawidłowo zarzuca skarżąca, że skoro zobowiązanie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy-Prawo budowlane jest zobowiązaniem administracyjnoprawnym a nie cywilnoprawnym, to brak jest podstaw do nałożenia obowiązku na kilka podmiotów w sposób solidarny. Z przepisów prawa budowlanego, zarówno pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w oparciu o które nałożony został opisany wyżej obowiązek, nie wynika bowiem aby w sprawie o nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem inwestorzy ponosili odpowiedzialność solidarną. Zgodnie natomiast z art. 369 Kodeksu cywilnego, zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej.

W konsekwencji, nawet w przypadku istnienia podstaw do wspólnego zobowiązania inwestorów (czy innych podmiotów wymienionych w art. 52) do wykonania określonych czynności, zobowiązanie takie nie jest zobowiązaniem solidarnym w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych.

Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie – rozpoznając ją w granicach skargi kasacyjnej - że wyrokiem Sądu pierwszej instancji dopuszczono się naruszenia powyższych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia