Uzasadnienie
[...] z siedzibą w W. w dniu 30 października 2017 r. wniosła sprzeciw od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zabezpieczenia i zajęcia zabytków ruchomych i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. VII SA/Wa 2763/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 i art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.) odrzucił ww. sprzeciw. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że zachowanie przez stronę terminu do wniesienia sprzeciwu stanowi warunek jego dopuszczalności i obok warunków formalnych podlega ocenie Sądu już na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Badanie zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie wprowadzona do obrotu prawnego, albowiem dopiero z chwilą doręczenia stronie postępowania administracyjnego decyzji, rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego.
Sąd uznał, że złożony w sprawie przez [...] sprzeciw jest niedopuszczalny z uwagi na jego przedwczesność. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że kwestionowana decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 2 listopada 2017 r., wobec czego termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg 2 listopada 2017 r. i upływał w dniu 16 listopada 2017 r. Tymczasem strona swoją skargę (sprzeciw) na powyższą decyzję złożyła w dniu 30 października 2017 r. (data stempla pocztowego), czyli zanim została jej doręczona decyzja.
Pismem z dnia 21 lutego 2018 r. [...] z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie sprzeciwu z uwagi na fakt, że stronie nie otworzył się termin na jego wniesienie w związku z niedoręczeniem jej decyzji przed wniesieniem sprzeciwu, podczas gdy w rzeczywistości decyzja w dacie wniesienia sprzeciwu pozostawała w obrocie prawnym, albowiem została już doręczona Muzeum [...], które nie miało w postępowaniu administracyjnym statusu odrębnej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz było nieposiadającą osobowości prawnej jednostką organizacją w strukturze strony, a także z tego powodu, że decyzja została jako przejaw woli organu uzewnętrzniona poprzez jej doręczenie innym podmiotom (trzecim) także spoza organów administracji publicznej;
- 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doręczenie decyzji bezpośrednio stronie reprezentowanej przez pełnomocnika nie ma skutku doręczenia, a nadto poprzez naruszenie funkcji gwarancyjnej art. 40 § 2 k.p.a. na skutek przyjęcia, że błędne doręczenie stronie zamiast jej pełnomocnikowi orzeczenia administracyjnego może wywoływać dla niej negatywne skutki procesowe w postaci odrzucenia sprzeciwu wniesionego przed doręczeniem decyzji pełnomocnikowi strony;
- 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. oraz art. 248 § 1 k.p.c. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia w oparciu o niepełne akta sprawy administracyjnej przekazane przez organ, a przez to niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez zaniechanie wezwania organu do przedłożenia zwrotnych potwierdzeń odbioru, z których by wynikało, w jakiej dacie oraz w jakim charakterze P. M. otrzymał decyzję, a także w jakiej dacie decyzję otrzymała do wiadomości Zarząd [...] sp. z o.o. w W., od czego zależało ustalenie, czy decyzja na skutek jej uzewnętrznienia podmiotom trzecim była już w dacie wniesienia sprzeciwu w obiegu prawnym, a także poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z urzędu, mimo istnienia istotnych wątpliwości co do wejścia do obrotu prawnego objętej sprzeciwem decyzji;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na błędnym przedstawieniu sprawy poprzez stwierdzenie (s. 2 uzasadnienia postanowienia), że skarżący wniósł skargę na decyzję, a nie sprzeciw od niej, pomimo kwalifikowania we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia tej czynności procesowej strony jako sprzeciwu oraz poprzez niewyjaśnienie czy zarzut niewejścia do obrotu prawnego decyzji przed jej doręczeniem pełnomocnikowi Sąd oparł na braku wcześniejszych jej doręczeń innym podmiotom niż strona i organy administracji publicznej, czy takie doręczenia, były irrelewantne prawnie, a także poprzez niewyjaśnienie, na czym polegała nieprawidłowość doręczenia decyzji, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Katalog przesłanek odrzucenia skargi, który został określony w art. 58 § 1 p.p.s.a., nie jest katalogiem zamkniętym, uwzględniając, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest odrzucić skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż wymienione w pkt. 1-5a. Jedną z przyczyn niedopuszczalności skargi pozostaje stwierdzenie, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu jaki ustawa procesowa wyznacza stronie na zaskarżenie kierowanego do niej aktu. Termin ten może zostać przekroczony (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ale także może zostać naruszony wskutek złożenia skargi przedwcześnie, tj. zanim został otwarty termin do jej złożenia. Fakt, że w art. art. 53 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wyznaczył tylko termin końcowy wniesienia skargi nie powoduje, że uprawnienie do zaskarżenia skierowanego do strony aktu może ona realizować dowolnie byleby nie uchybiła terminowi końcowemu.
Każdy termin, rozumiany jako określona przestrzeń czasowa, jak się słusznie wskazuje w orzecznictwie, zakreślany jest bowiem zdarzeniami wyznaczającymi jego początek i koniec. Wymaga z tego względu wyraźnego odróżnienia chwila nabycia uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia, który w podstawowym zakresie wyznacza zaistnienie jego przedmiotu (wydanie aktu), od terminu, w którym uprawnienie to, zgodnie z wolą ustawodawcy, może być zgodnie z prawem realizowane. Należy zauważyć, że bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wyznacza data doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie, która ustalana jest w sposób zindywidualizowany w stosunku do każdej ze stron (skarżących). Oznacza to, że skarżący w celu skutecznego wniesienia skargi na decyzję administracyjną zobowiązany jest zachować termin do złożenia skargi, którego bieg wyznacza data doręczenia tejże decyzji nie tyle pozostałym stronom, ile jemu samemu (skarżącemu).
W postanowieniu z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 2046/10 Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie zauważył, że terminy ustawowe, a takim terminem jest termin do wniesienia skargi, biegną dopiero od zaistnienia określonego przez przepis prawa zdarzenia prawnego, stąd skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jest niedopuszczalna, albowiem termin do wniesienia w tym przypadku skargi jeszcze nie rozpoczął biegu. Podobne stanowisko w odniesieniu do powyższej kwestii prezentowane jest w piśmiennictwie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 323).
Powyższa regulacja dotycząca skargi ma odpowiednie zastosowanie do instytucji sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przez co także sprzeciw złożony wbrew dyspozycji art. 64c § 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu przez sąd jako środek odwoławczy z innych przyczyn niedopuszczalny (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie Sąd I instancji uznał, że sprzeciw złożony przez [...] miał charakter przedwczesny, stąd podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 i art. 64c § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. pozostawał niezasadny. Pełnomocnik strony skarżącej, któremu organ odwoławczy doręczył decyzję z dnia [...] października 2017 r., odebrał ją w dniu 2 listopada 2017 r., przez co dopiero w tejże dacie strona ([...]) mogła wnieść skutecznie sprzeciw do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną, zarzucając jej niezgodność z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zauważa, by w rozpoznawanej sprawie ocenę dopuszczalności wniesienia przez pełnomocnika strony sprzeciwu można było oceniać przez pryzmat daty wejścia decyzji do obrotu prawnego, czy też przez pryzmat zagadnienia związanego z możliwością otwarcia stronie reprezentowanej przez pełnomocnika prawa do zaskarżenia decyzji w terminie wyznaczonym datą doręczenia decyzji samej stronie (niezależnie czy dochodzi do pominięcia pełnomocnika, czy też decyzja jest doręczana zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi). W niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego doręczył decyzję wyłącznie r.pr. A. L. jako pełnomocnikowi ustanowionemu w postępowaniu przez stronę skarżącą, zastosowując się do dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a., co powoduje, że brak jest podstawy, by złożony przez tegoż pełnomocnika w dniu 30 października 2017 r. sprzeciw mógł być rozważany jako działanie strony realizującej uprawnienie, o którym mowa w pouczeniu zamieszczonym w doręczonej jej osobiście decyzji.
Wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przesłanie do wiadomości decyzji z dnia [...] października 2017 r. P. M. nie oznaczało, że ww. osoba brała udział w postępowaniu jako jego strona, reprezentując Muzeum [...].
Niezasadny pozostaje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia postanowienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Kontrolowane postanowienie takiej wadliwości jest pozbawione, co jednakże nie oznacza, że akceptujące wnioski można odnieść do tych fragmentów uzasadnienia, w których Sąd zamiast do sprzeciwu, swoje uwagi kieruje również do rozpoznawanej skargi, której strona skarżąca w niniejszej sprawie z oczywistych powodów nie złożyła. Powyższe uchybienie miało jednakże cechy oczywistej omyłki, uwzględniając, że treść komparycji postanowienia oraz zasadnicza część rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu prawidłowo dotyczyły złożonego przez Federację sprzeciwu, co wskazuje, że analizowany problem nie miał związku z trudnościami we właściwej identyfikacji przez Sąd środka zaskarżenia, ile leżał w niewykazaniu wymaganej staranności i dokładności przy sporządzaniu uzasadnienia, co jednak nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.