Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 roku, sygn. akt: II SA/Gl 601/15, oddalił skargę W. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2015 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W. J. pismem z dnia [...] stycznia 2012 roku wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego "w celu nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w postaci samochodowej, samoobsługowej myjni sześciostanowiskowej, położonej na działce nr [...] wskazując, iż Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty Ż. z dnia [...] września 2009 roku, nr [...]) z uwagi na sprzeczność lokalizacji myjni z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 roku, nr [...] odmówił wszczęcia postępowania, bowiem – jak wskazał – myjnia została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty Ż. z dnia [...] września 2009 roku, nr [...]), a organ powiatowy decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie.
Na skutek rozpoznania wniesionego przez W. J. zażalenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] marca 2012 roku, nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości akcentując, iż Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] maja 2011 roku stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku, nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Ś. Decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2310/11 uchylił decyzje obu instancji, ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 roku, sygn. akt II OSK 1843/12 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę pozostawiając tym samym w obrocie prawnym decyzję GINB utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego, którą stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.
W konsekwencji organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 roku, nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej.
W toku postępowania, w efekcie podjęcia przez Radę Miejską w Ż. w dniu 28 listopada 2013 roku, uchwały nr LIII/377/2013 doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. Uwzględniając zapisy dotyczące terenu o symbolu UU2 (przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy usługowej – usług ogólnospołecznych tj. obiekty typu: administracja gospodarcza, samorządowa (...) usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej itp.), Burmistrz Miasta Ż. w piśmie z dnia 11 czerwca 2014 roku poinformował, że myjnia samochodowa pełniąca funkcję usługową dla mieszkańców sąsiednich jednostek urbanistycznych, jest zgodna z przeznaczeniem tego terenu w planie miejscowym.
W efekcie organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 roku nałożył na właściciela obiektu budowlanego – Firmę "A" obowiązek przedłożenia książki obiektu budowlanego wraz z protokołami z obowiązkowych przeglądów okresowych stanu technicznego określonymi w art. 62 ust. 1 pkt 1, 2, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). W dniu 31 lipca 2014 roku inwestor przedłożył ww. dokumenty, z których wynika, że obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku, nr [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy ww. myjni.
Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł W. J. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż organ powiatowy przed rozstrzygnięciem sprawy budowy myjni winien zakończyć postępowanie wznowieniowe względem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Ponownie prowadząc postępowanie, organ powiatowy decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] – na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Następnie w dniu [...] stycznia 2015 roku – na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – organ wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie budowy ww. myjni. W ocenie organu, analiza aktualnie obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr LIII/377/2013 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 6 grudnia 2013 roku wykazała, że część działki nr ewid. [...], na której zlokalizowana jest myjnia, znajduje się w obszarze jednostki urbanistycznej o symbolu [...] o przeznaczeniu podstawowym: U. – tereny zabudowy usługowej – usług konsumpcyjnych tj. obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne (w tym rzemiosło nieprodukcyjne) itp. oraz U. – tereny zabudowy usługowej – usług ogólnospołecznych tj. obiekty typu: administracja gospodarcza, samorządowa, finansowa, pocztowa, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej itp. Z obecnych zapisów planu wynika zatem, że przeznaczenie podstawowe dla terenu U., na którym zlokalizowana jest myjnia, dopuszcza zabudowę usługową w otwartym katalogu usług konsumpcyjnych, gastronomicznych oraz usług różnych, do których organ zaliczył również działalność usługową związaną z myciem samochodów.
W tej sytuacji myjnia samochodowa pełniąca funkcję usługową dla mieszkańców sąsiednich jednostek urbanistycznych jest zgodna z przeznaczeniem tego terenu w planie. Jak podkreślił organ powiatowy, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zatem postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł W. J. argumentując, iż w sprawie nie można było zastosować aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż skutkowałoby to możliwością zalegalizowania każdego bezprawia. Takie działanie jest niezgodne z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 roku, sygn. akt OSK 1834/12.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż do wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało później uznane za nieważne, nie stosuje się art. 48 i 49b Prawa budowlanego, lecz art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatem wszcząć postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź też pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa, a zwłaszcza w przepisach techniczno-budowlanych i o planowaniu przestrzennym oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z ww. wymogami.
Przy czym – jak podkreślił organ – zgodność obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza się w oparciu o ustalenia miejscowego planu obowiązującego w dniu orzekania przez organy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XI/83/2011 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 30 czerwca 2011 roku, w oparciu o który Wojewoda Śląski stwierdził nieważność pozwolenia na budowę, przestał obowiązywać wskutek uchwalenia nowego planu przyjętego uchwałą nr LIII/377/2013 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 28 listopada 2013 roku. Zdaniem organu wojewódzkiego, obiekt budowlany nie narusza przepisów aktualnie obowiązującego planu miejscowego, gdyż obiekt pełniący wyłącznie funkcję usługową, znajduje się na działce nr ewid. [...], która w planie została oznaczona symbolem [...] – tereny zabudowy usługowej – usług konsumpcyjnych tj. obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne (w tym rzemiosło nieprodukcyjne) itp. oraz tereny zabudowy usługowej – usług ogólnospołecznych, co oznacza że plan miejscowy dopuszcza realizację obiektów o charakterze usługowym, a zatem również sporną myjnię samochodową.
Po analizie przepisów budowlanych, a także dokumentacji budowlanej związanej z obiektem budowlanym (czyli książki obiektu, protokołu kominiarskiego nr 98/14, protokołu odbioru instalacji elektrycznej oraz protokołu nr 4/2014 rocznego przeglądu stanu technicznego), organ odwoławczy wskazał, że obiekt nie narusza także przepisów techniczno – budowlanych, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") oraz że został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną.
W kwestii natomiast prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działką nr ewid. [...]) organ napisał, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa G. w Ż. nie kwestionowała prawa, jakie zostało udzielone inwestorowi na etapie pozwolenia na budowę, dlatego organ ocenił, iż inwestor nadal dysponuje tym prawem.
W konkluzji organ napisał, że obiekt budowlany nie narusza przepisów prawa ani nie powoduje niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi ani mienia, dlatego też na akceptację zasługuje stanowisko organu pierwszej instancji o konieczności umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł W. J. domagając się jej uchylenia w całości wraz z nakazaniem organom budowlanym ponownego przeprowadzenia postępowania dotyczącego uznania myjni samochodowej przy ul. P. w Ż. za wybudowaną nielegalnie, a przez to nakazania jej rozbiórki albo przeprowadzenia przez inwestora procedury legalizacyjnej ze wszystkimi należnymi z tego tytułu opłatami. Autor skargi, kwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP, z powodu całkowitej sprzeczności decyzji obu instancji z treścią wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2013 roku, sygn. akt II OSK 1843/12, co polega przede wszystkim na twierdzeniu, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego legalizuje budowę przeprowadzoną i ukończoną w czasie, gdy obowiązujący wówczas plan miejscowy w jednoznaczny sposób uniemożliwiał taką inwestycję w tym miejscu.
Skarżący jako arbitralną ocenił interpretację planu miejscowego i stanowisko, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi. Systematycznie pogarszający się stan zdrowia skarżącego temu przeczy. Po analizie decyzji o pozwoleniu na budowę nie można się powoływać na plan miejscowy z 2013 roku, bowiem – w takiej sytuacji – po upływie dowolnego czasu można zalegalizować każde bezprawie. Zdaniem skarżącego, jednoznacznie ocenił tą kwestię NSA stwierdzając, że ewentualna zmiana stanu prawnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego może mieć znaczenie dla nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego bądź dla legalizacji obiektu zrealizowanego, a w sprawie okoliczność zmiany planu miejscowego nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do swego stanu zdrowia skarżący wskazał, że w związku z bardzo poważnymi skutkami działalności ww. obiektu dla zdrowia skarżącego oraz poczuciem pokrzywdzenia przez sposób stosowania prawa wniósł skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, w której szeroko opisał swój stan zdrowia. Wskazał, iż cierpi na stany lękowo – depresyjne, osłabienie, trudności z wykonywaniem różnych prac domowych, zmęczenie, stresy. Okres pojawienia się dolegliwości pokrywa się z czasem budowy i funkcjonowania nielegalnie wybudowanego obiektu. Trudno by stan zdrowia skarżącego nie podlegał systematycznej degradacji, skoro oprócz kontaktów z instytucjami i organami jest on narażony na nieustanny hałas i wzmożony ruch korzystających z myjni samochodów. Kwestią nieprawdziwą jest również, w odczuciu skarżącego, rzekomy brak wpływu inwestycji na środowisko, bowiem w przydomowym ogrodzie skarżącego drzewa wskutek działalności myjni zaczynają usychać, co pozbawia go pełnoprawnego odpoczynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ zauważył, że zarzut dotyczący powodowania przez sporny obiekt niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i mienia, jest nietrafiony, gdyż ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli spornego budynku, a w szczególności książki obiektu, wynika, że obiekt takiego niebezpieczeństwa nie powoduje.
W tak ustalonym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 roku oddalił skargę W. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2015 roku w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji opisał przebieg postępowania wskazując następnie, iż przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie.
Następnie Sąd sięgając do treści art. 105 § 1 K.p.a. stwierdził, iż podziela wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, iż organ powiatowy prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy samoobsługowej myjni samochodowej. Prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, organ bada bowiem czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa, a zwłaszcza w przepisach techniczno – budowlanych i o planowaniu przestrzennym oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie organ obliguje inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z ww. wymogami. Przy ocenie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym brać pod uwagę należy nie miejscowy plan obowiązujący w dacie udzielenia wyeliminowanego następnie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, ale plan obowiązujący w toku postępowania legalizacyjnego.
Wbrew twierdzeniom skarżącego tezę tę jednoznacznie potwierdził NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 roku, sygn. akt II OSK 1843/12 wskazując, iż zmiana stanu prawnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego może mieć znaczenie dla nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego bądź dla legalizacji obiektu zrealizowanego. W okolicznościach konkretnej sprawy okoliczność zmiany planu miejscowego nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Tym samym NSA wskazał, iż zmiana planu nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości udzielonego w przeszłości pozwolenia na budowę (tej bowiem sprawy dotyczył przywołany wyrok), uwzględniona będzie natomiast w postępowaniu legalizacyjnym. Wniosek jaki Skarżący wyprowadza z fragmentu uzasadnienia NSA, zatem – w ocenie Sądu I instancji – nietrafne są zarzuty, iż organy orzekły sprzecznie z przywołanym wyrokiem.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sprawie należało badać zgodność spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu orzekania, tj. z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr LIII/377/2013 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 28 listopada 2013 roku. Poprawnie zatem organy uznały, iż obiekt budowlany nie narusza przepisów aktualnie obowiązującego planu miejscowego, gdyż obiekt ten pełniący wyłącznie funkcję usługową, znajduje się na działce, która w miejscowym planie została oznaczona symbolem [...] – tereny zabudowy usługowej – usług konsumpcyjnych tj. obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne (w tym rzemiosło nieprodukcyjne) itp. oraz tereny zabudowy usługowej – usług ogólnospołecznych tj. obiekty typu: administracja gospodarcza, samorządowa, finansowa, pocztowa, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej itp., co oznacza że plan miejscowy dopuszcza realizację obiektów o charakterze usługowym, a zatem również sporną myjnię samochodową.
Nadto, stosownie do ustaleń organów, obiekt pozostaje w zgodzie z przepisami techniczno – budowlanymi, a w szczególności nie narusza przepisów rozporządzenia, wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną. Wniosek ten, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organy wyprowadziły z analizy przepisów budowlanych, a także dokumentacji budowlanej związanej ze spornym obiektem budowlanym, to jest książki obiektu, protokołu kominiarskiego nr 98/14, protokołu odbioru instalacji elektrycznej oraz protokołu nr 4/2014 rocznego przeglądu stanu technicznego. Zdaniem Sądu, żadne dowody zawarte w aktach sprawy wnioskowi temu nie przeczą.
Zdaniem Sądu I instancji, Spółdzielnia Mieszkaniowa G. w Ż. nigdy nie zakwestionowała prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jakie zostało udzielone inwestorowi na etapie pozwolenia na budowę.
Za nietrafiony Sąd uznał argument, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia, gdyż ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli budynku, a w szczególności książki obiektu wynika, że obiekt ten nie powoduje zagrożenia dla ludzi bądź mienia. Wyliczenie przez skarżącego dolegliwości, na które cierpi, nie dowodzi, a w każdym razie dowodów takich skarżący nie przedstawił, iż pozostają one w związku z istnieniem myjni i wynikają z jej szkodliwości. W tej sytuacji, twierdzenie skarżącego o negatywnym wpływie myjni na środowisko, nie zostało poparte żadnymi dowodami, bowiem za dowód taki Sąd nie uznał faktu uschnięcia drzew.
W konkluzji Sąd napisał, że wobec braku podstaw do formułowania nakazów przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego, bowiem obiekt budowlany nie narusza przepisów prawa ani nie powoduje niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi ani mienia, organ powiatowy prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie. Poprawnie zatem organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W konsekwencji z opisanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. J. domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości i obciążenia kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawego, strony przeciwnej.
Wskazując podstawy skargi kasacyjnej jej autor napisał, iż w sprawie doszło do naruszenia:
- 1. prawa materialnego przez organ administracji publicznej, tj. art. 52 Prawa budowlanego z jednoczesnym naruszeniem art. 2 Konstytucji RP dotyczącego urzeczywistniania państwa praworządnego, a więc również przestrzegającego wyroków ostatecznych, a co polega to na wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 roku całkowicie sprzecznej z treścią Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 roku, sygn. akt II OSK 1843/12 i utrzymanej w mocy przez Sąd I instancji. Sprzeczność polega na umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki budowy myjni samochodowej samoobsługowej sześciostanowiskowej, którą inwestor wybudował na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdził NSA w ww. wyroku. Jednocześnie organy obu instancji, a w ślad za nimi Sąd I instancji – wbrew uzasadnieniu wyroku NSA – uznali, że nowy plan miejscowy obowiązujący w momencie orzekania spowodował, iż myjnia została wybudowana zgodnie z prawem, bowiem budowa była zgodna z nowym planem miejscowym. Skarżący zwrócił szczególną uwagę na powoływanie się przez Sąd I instancji na postępowanie legalizacyjne, w ramach którego obowiązują zapisy planu miejscowego aktualne w trakcie tego postępowania, a postępowania takiego dotąd w ogóle nie przeprowadzono. W każdym razie skarżący nigdy nie został o takim postępowaniu powiadomiony. W efekcie wydania decyzji przez organy obu instancji i wyroku przez Sąd Wojewódzki jest taki stan prawny, w którym inwestor nadal użytkuje sporny obiekt myjni bez jakiegokolwiek pozwolenia, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę przestała istnieć w obrocie prawnym, co przyznał też Sąd I instancji. Nie ma nowego pozwolenia na budowę, bowiem w momencie orzekania przez NSA myjnia była użytkowana już ponad 4 lata. Skarżący ponadto nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, jakoby inwestycja nie miała negatywnego wpływu na jego zdrowie i uważa, że ta arbitralna ocena Sądu jest dla niego bardzo krzywdząca.
- 2. zasad proceduralnych przez Sąd I instancji mogących mieć wpływ na przebieg sprawy polegające na tym, że pomimo pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 24 sierpnia 2015 roku do Sądu I instancji, tenże nie zawiadomił RPO o terminie rozprawy. Brak zawiadomienia mógł mieć wpływ na wynik sprawy z trzech powodów:
- a. RPO znając dokładnie okoliczności sprawy, przede wszystkim z obszernej skargi wniesionej do niego przez skarżącego, mógł bronić jego interesu, gdyż sam skarżący ze względu na stan zdrowia w ogóle nie jest w stanie przemieścić się z miejsca zamieszkania, więc osobiście sam nie był w stanie stawić się na rozprawie. Jednocześnie jego sytuacja finansowa nie pozwoliła mu wynająć profesjonalnego pełnomocnika;
- b. RPO znając okoliczności stanu zdrowia skarżącego z pewnością mocno akcentowałby na rozprawie wpływ nielegalnie wybudowanej myjni na zdrowie skarżącego, a zdrowie obywatela jest dobrem chronionym konstytucyjnie;
- c. RPO znając od skarżącego okoliczności dotyczące wybudowania przez inwestora studni obsługującej myjnię, bez jej legalizacji, mógł Sądowi I instancji zwrócić uwagę na tą okoliczność, z pewnością rzutującą na oceną całokształtu działań organów budowlanych w sprawie spornego obiektu.
Podniesione kwestie – zdaniem autora skargi kasacyjnej – powodują, że brak zawiadomienia RPO o terminie rozprawy mimo jego pisma w tym przedmiocie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym naruszono prawa skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej wskazane zyskały uznanie składu orzekającego.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego i zasługują na uwzględnienie, a wobec braku zarzutów podważających prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego zasadnym jest rozstrzygnięcie w oparciu o art. 188 P.p.s.a. Przepis ten – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny – wskazuje, iż tenże Sąd w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mając na uwadze niekwestionowany w sprawie stan faktyczny, skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny jednakże stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W pierwszej kolejności Sąd dostrzega, iż autor skargi kasacyjnej oprócz wskazania jako podstawy przedmiotowego zarzutu przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie powiązał tego zarzutu z żadnym przepisem proceduralnym, co świadczy o wadliwym (a przynajmniej niepełnym) skonstruowaniu wspomnianego zarzutu.
Niemniej jednak sięgając do uzasadnienia tego zarzutu należy dostrzec, że – w ocenie skarżącego kasacyjnie – do naruszenia przepisów postępowania doszło poprzez niezawiadomienie o terminie rozprawy Rzecznika Praw Obywatelskich, który o takie powiadomienie wnosił w piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 roku skierowanym do Sądu I instancji. Istotnie, lektura wspomnianego pisma załączonego do akt sądowych (karta 52 akt sądowych) pozwala na potwierdzenie, iż Rzecznik Praw Obywatelskich prosił o zawiadomienie go o terminie rozprawy. Jednak – co należy wyraźnie podkreślić – Sąd I instancji uczynił zadość temu wnioskowi, bowiem pismem z dnia 7 października 2015 roku poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich o terminie rozprawy wyznaczonej w przedmiotowej sprawie na dzień 18 listopada 2015 roku, godz. 09:50. Okoliczność tą potwierdza załączone do akt sądowych zawiadomienie – karta 67 akt i zwrotne potwierdzenie, z którego wynika, że RPO otrzymał zawiadomienie o terminie rozprawy w dniu 12 października 2015 roku – karta 79 akt.
Poza zainteresowaniem NSA pozostaje bezsporna kwestia, iż RPO w rozprawie przed Sądem I instancji nie uczestniczył. Końcowo dodać należy, iż uważna lektura akt sądowych nie pozwoliłaby pełnomocnikowi na postawienie – jak się okazuje – całkowicie bezzasadnego zarzutu.
W dalszej kolejności należy podkreślić, iż w skardze kasacyjnej jej autor wskazał także na zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), czyli art. 52 Prawa budowlanego w związku z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Wyprzedzając dalsze uwagi – zdaniem składu orzekającego – ten zarzut zyskał uznanie, choć wskazania wymaga, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne (został sformułowany w sposób niepełny).
W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowił, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Co niewątpliwe, zacytowany przepis ma zastosowanie do konkretnie wskazanych postępowań administracyjnych. Przepis ten określa krąg stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego.
Natomiast, drugi z powołanych przepisów, czyli art. 2 Konstytucji RP wskazuje, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Urzeczywistniać – jak stanowi przepis art. 2 Konstytucji – to sprawiać aby coś stało się rzeczywistością, jest obowiązkiem należącym do wszystkich organów władzy publicznej. Sprawiedliwość społeczna i demokratyczne państwo prawne nie mogą być traktowane jako pozostające wobec siebie w opozycji. Niewątpliwie, orzeczenie prawomocne, wywiera ten skutek, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to czy był czy też nie był stroną tego postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie istotnie doszło do naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Dostrzec trzeba bowiem, że inwestor zrealizował obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę, w późniejszym czasie otrzymał pozwolenie na użytkowanie. Jednakże po tym czasie decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem organ administracji architektoniczno – budowlanej stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, że jest ona sprzeczna z zapisami wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego po wznowieniu postępowania wyeliminował z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji nie ma w obrocie prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego istnienie obiektu budowlanego (nie ma pozwolenia na budowę, zatem nie ma także projektu budowlanego, nie ma również pozwolenia na użytkowanie), podczas gdy obiekt budowlany w istocie istnieje, a jego właściciel ma prawo oczekiwać, że będzie mógł go użytkować. Nie może być bowiem akceptowana sytuacja, w której obiekt choć fizycznie istnieje, nie dysponuje żadnym dokumentem formalno – prawnym związanym z jego budową i użytkowaniem.
W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że przepis art. 2 Konstytucji RP wskazując, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, w szczególności obliguje organy administracji do poszanowania prawomocnych orzeczeń sądowych. W działaniu organów administracji, jak i Sądu I instancji, nie można dostrzec działań czy poglądów negujących prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 roku. To argumentacja skargi kasacyjnej (a wcześniej także skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach) wskazuje na pobieżną lekturę wyroku NSA. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, rzeczony wyrok nie kończy postępowania w sprawie obiektu, a jedynie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie inwestor zrealizował obiekt legitymując się pozwoleniem na budowę, które w późniejszym czasie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę).
Wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 roku – jak wskazano – kończy jedynie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, czego wyrazem powinno być wszczęcie i prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zatem postępowania naprawczego, zwanego również legalizacyjnym. Organ powiatowy takowe postępowanie wszczął, ale zakończył je decyzją o umorzeniu postępowania, która z opisanych wcześniej powodów, nie mogła zyskać uznania składu orzekającego.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w sprawie spornej inwestycji organ prowadził postępowanie legalizacyjne, czego dowodem jest postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej. Niewątpliwie skarżący kierując do organu powiatowego w dniu 31 stycznia 2012 roku wniosek o wszczęcie postępowania w jego treści wskazał, iż ma to być postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Niemniej jednak organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania w trybie zakreślonym przez wnioskodawcę, w razie gdy stwierdzi, że nie ma ku temu podstaw. Organ powiatowy w decyzji pierwszej instancji napisał, iż inwestor zrealizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem z poszanowaniem art. 28 Prawa budowlanego, ale z uwagi na późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowanie naprawcze należy prowadzić na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do ostatniej kwestii, czyli wpływu inwestycji na zdrowie i komfort życia skarżącego wyjaśnić wypada, iż żadna z tych okoliczności – w świetle przepisów Prawa budowlanego – nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki obiektu. Jeżeli istotnie skarżący odczuwa negatywny wpływ inwestycji na jego zdrowie i komfort życia to kwestie te należy rozpatrywać w kategoriach immisji. Areną do podnoszenia tych argumentów nie jest jednak postępowanie naprawcze prowadzone przez nadzór budowlany (a w konsekwencji postępowanie sądowodadministarcyjne), a odrębne postępowanie przed sądem powszechnym. Z tego powodu głębsza analiza stanu zdrowia skarżącego, czy szerzej negatywnego wpływu inwestycji na działkę skarżącego, wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. Dostrzec bowiem wypada, iż organy w toku postępowania nie stwierdziły przekroczeń żadnych z norm w zakresie hałasu, zapylenia, czy zadymienia.
Konkludując, opisane uchybienia – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – doprowadziły do uchylenia kontestowanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA, ale i również decyzji organów obu instancji z argumentacją zarzucającą naruszenie wskazanych powyżej przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie NSA, w opisanych w sprawie stanie faktyczno – prawnym, umorzenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie zyskuje uznania, tym samym narusza przepis art. 105 § 1 K.p.a.
Z tych względów uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w istocie naruszenie prawa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznać skargę. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 kwietnia 2015 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia 13 stycznia 2015 roku, nr 1/2015, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 188 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.