Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak [...] na wniosek W.J. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę samochodowej, samoobsługowej myjni sześciostanowiskowej na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności rozważył w niniejszym postępowaniu posiadanie przymiotu strony przez wnioskodawcę. Rozważania te doprowadziły organ do stwierdzenia, iż jedyną okolicznością uzasadniającą włączenie działki sąsiadującej do obszaru oddziaływania inwestycji jest sprzeczność lokalizacji myjni samochodowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następnie organ wskazał, że inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem [...], który zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. przeznaczony jest pod usługi ogólnodostępne tj. administracji gospodarczej, samorządowej, finansowej, pocztowej, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej.
Analiza zapisów planu miejscowego wykazała sprzeczność lokalizacji myjni samochodowej z ustaleniami planu. W tej sytuacji decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni został podjęta z rażącym naruszeniem prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania złożonego przez G. B. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] co do sprzeczności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że § 6 ust.1 pkt 4 miejscowego planu enumeratywnie wymienia jakiego rodzaju usługi mogą być świadczone w obszarze, na którym znajduje się inwestycja. Myjnia samochodowa nie należy do żadnego rodzaju usług dopuszczonych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że oczywistość naruszenia prawa nie budzi żadnych wątpliwości. W ocenie organu decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje również skutki niemożliwe do zaakceptowania ponieważ narusza istniejący ład architektoniczny oraz estetykę zabudowy terenu. Inwestycja taka naruszałaby także interesy okolicznych mieszkańców. Decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo z tego powodu, że narusza bezwzględnie obowiązujący przepis o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." z siedzibą w Ż. W skardze zarzucono: naruszenie prawa materialnego – art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 6 ust.1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. poprzez przyjęcie, że w/w plan zawiera zamknięty katalog usług przewidzianych na obszarze objętych symbolem UU2 [...], podczas gdy zapis znajdujący się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jedynie przykładowy wylicza rodzaje usług jakie mogą być świadczone na powyższym terenie. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji działań zmierzających do wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego.
Podnosząc te zarzuty Spółdzielnia wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca Spółdzielnia wskazała, że organy dokonały dowolnej oceny treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej wymienione w § 6 ust.1 pkt 4 miejscowego planu usługi mają charakter przykładowy i nie stanowią katalogu zamkniętego. Poza tym twierdzenia organu odwoławczego o naruszeniu przez sporną inwestycję ładu architektonicznego oraz estetyki zabudowy nie mają jakiegokolwiek uzasadnienia i są sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy.
W ocenie skarżącej inwestycja dla samej Spółdzielni jak i dla okolicznych mieszkańców jest rozwiązaniem korzystnym i pozytywnym. Dodatkowo skarżąca wskazała, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. dopuszcza na tym terenie inwestycje takie jak budowa myjni samochodowej. Skarżąca Spółdzielnia nie zgodziła się również z przyznaniem W.J. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższą regulację - zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca winny być uchylone.
Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania należy uznać, że stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające występowanie kwalifikowanej wadliwości decyzji Starosty Ż. z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Oczywistość naruszenia prawa dotyczy w przedmiotowej sprawie art. 35 Prawa budowlanego, który nakłada na organ obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca Spółdzielnia co do tego, że zamierzona inwestycja jest w sposób nie budzący wątpliwości niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem. Przede wszystkim należy zauważyć, że plan ten jest tak zredagowany, iż budzi wątpliwości interpretacyjne. Paragraf 6 ust. 4 określa tereny zabudowy usługowej. Oznaczenie UU2 precyzuje obszar jako teren usług ogólnospołecznych. Do takich usług zalicza administrację gospodarczą, samorządową, finansową, pocztową. Zapis taki jest niejasny z tego powodu, że trudno uznać administrację za usługi. Poza tym obszar ten dopuszcza usługi świadczone przez państwową i ochotniczą straż pożarną.
Zatem te dwa podmioty mogą świadczyć wszelkiego rodzaju usługi, bowiem w tym zakresie miejscowy plan nie zawiera żadnych ograniczeń. Wbrew poglądowi zaprezentowanemu w decyzji organu odwoławczego z planu wynika, że jednostki państwowej i ochotniczej straży pożarnej mogą nie tylko lokalizować obiekty towarzyszące podstawowej formie działalności, ale mogą budować wszelkie obiekty usługowe w tym chociażby myjnie samochodowe. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela również stanowisko, że zapisy dotyczące obszaru UU2 nie muszą mieć charakteru katalogu zamkniętego. Użycie określenia "tj." może oznaczać przykładowe wskazanie rodzaju usług dopuszczonych na danym obszarze. W kategorii UU1 przy podobnej konstrukcji zdania i zastosowaniu zwrotu tj. użyto na końcu określenia itp. co niewątpliwie oznacza przykładowe wymienienie rodzajów usług. Nie ma powodu, aby inne znaczenie nadawać temu określeniu w odniesieniu do obszaru UU2.
W świetle tych uwag trudno uznać, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są na tyle jasne, czytelne i precyzyjne aby można było mówić o oczywistej sprzeczności lokalizacji zamierzonej inwestycji z zapisami tego planu.
Za dowolne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym Sąd uznał twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez sporną inwestycję ładu architektonicznego oraz estetyki zabudowy. Twierdzenie to nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami, zaś z twierdzeń skarżącej wynika, iż zabudowa tego terenu jest na tyle różnorodna, że myjnia samochodowa nie odbiega architektonicznie i estetycznie od innych budynków.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania, jak też rozważy podnoszoną w skardze okoliczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż wbrew twierdzeniom organów obu instancji przedmiotowa inwestycja nie jest w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, nie rozważyły ich należycie i nie uzasadniły w sposób prawidłowy podjętych decyzji.
Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.