Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 724/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" S.A. z siedzibą w W., na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, z dnia [...]stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" S.A. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 137, poz. 984) poprzez zaakceptowanie błędnego poglądu zawartego w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...]stycznia 2016 r. polegającego na przyjęciu, że skarżąca Spółka nie pobierała próbek ścieków do badań średniodobowo - co w rezultacie doprowadziło do wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie do wód ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom,
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: naruszenie art. 305a ust. 1 pkt. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska poprzez błędne przyjęcie, że dokonane przez Spółkę pomiary nasuwają zastrzeżenia i że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi dla każdego z pomiarów, zostały przekroczone o 80% w przypadku składu ścieków - w sytuacji, gdy spółka dokonuje poboru próbek za pośrednictwem akredytowanego podmiotu (Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w I.oraz zgodnie z normą PN-ISO 5667- 10:1997.
Jednocześnie - mając na uwadze art. 193 w związku z art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego nowego dokumentu w postaci analizy pobierania próbek ścieków z 8 listopada 2016 r. sporządzonego przez Eko-projekt sp. z o.o. sp. k. w Poznaniu, na okoliczność: prawidłowości pobierania przez spółkę średniodobowych próbek ścieków.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz orzeczenie według norm przepisanych o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W rzeczywistości jednak, zarzut określony jako procesowy ma charakter materialnoprawny. Ustalenie, czy próbki ścieków były pobierane do badań średniodobowo nie tyle dotyczy faktów, ile ich oceny, w kontekście przepisów § 2 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jaki należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi (Dz. U. Nr 137, poz. 984). W myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wartości wskaźnika w próbce średniej dobowej - rozumie się przez to wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu, z wyłączeniem pH i temperatury.
Organy i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że dla uznania próbki za średnią dobową konieczne jest pobranie próbek w ciągu doby w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, a więc co najmniej dwunastu próbek, a następnie zmieszanie tych próbek.
Od razu zauważyć należy, że obowiązek dostosowania się do dyspozycji § 2 pkt 1 rozporządzenia został ustanowiony w pkt II pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]marca 2011 r., udzielonego przez Starostę Mogileńskiego, które odsyłało w tym zakresie do obowiązujących wówczas przepisów w zakresie badania jakości odprowadzanych ścieków. Przypomnieć także trzeba, że w trakcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, w tym także w piśmie z dnia [...]maja 2014 r. oraz w odwołaniu od decyzji WIOŚ, Spółka nie kwestionowała rozumienia obowiązku wynikającego z pkt II pozwolenia wodnoprawnego. Podnosiła tylko brak faktycznej możliwości realizacji obowiązku z uwagi na jednozmianowy system pracy. Takie stanowisko w omawianej kwestii zajęła także w skardze do WSA.
Wracając do omawianego zarzutu kasacji stwierdzić należy, że Spółka nie podważyła ustalenia faktycznego, według którego, próbki były pobrane z pominięciem jednego miesiąca, a w ciągu doby próbki pobierano trzykrotnie zamiast dwunastokrotnie. Nadto, próbki były pobierane w ciągu jednej godziny, a nie w ciągu doby. Ustalenie to zostało dokonane na podstawie sprawozdań z badań przeprowadzonych przez Spółkę, tj. dowodów (dokumentów) przewidzianych przepisem art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.). W tym miejscu odnotować można, że w podstawie kasacji użyto błędnej nazwy tego aktu normatywnego.
Niezależnie zaś od ograniczonej, w świetle art. 133 § 1 oraz art. 106 P.p.s.a., skuteczności podważania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym dowodami przedkładanymi w postępowaniu sądowym, a tym bardziej w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć można, że ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie nie podważa również, złożone wraz z kasacją, opracowanie określone jako analiza sposobu realizacji obowiązków [...] S.A. wynikających z zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się od razu do charakteru prawnego tego dokumentu należy stwierdzić, że stanowi on ocenę prawną realizacji obowiązku przez Spółkę. Strona ma oczywiście prawo do zajmowania stanowiska w sprawie na każdym etapie, w tym także do formułowania ocen prawnych stanu faktyczno-prawnego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Może to czynić także przy użyciu analiz prawnych sporządzanych przez wyspecjalizowane podmioty.
Jest jednak oczywiste, że wypowiedź dotycząca stosowania prawa nie stanowi oceny specjalistycznej z zakresu "Gospodarki wodno-ściekowej". Podsumowując tę część rozważań można zatem stwierdzić, że omawiany dokument nie kwestionuje faktów, zaś w zakresie oceny prawnej jest nieuprawniony i błędny.
Odnosząc się do materialnoprawnego aspektu omawianego zarzutu należy więc uznać, że organy i Sąd pierwszej instancji dokonały trafnej wykładni pojęcia próbki średniej dobowej i właściwie zastosowały ten przepis w odniesieniu do realizacji przez Spółkę obowiązku wynikającego z punktu II pozwolenia wodnoprawnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Przede wszystkim, spełniony został warunek hipotezy art. 305a ust. 1: pomiary nasuwają zastrzeżenia, w rozumieniu art. 305 ust. 3 pkt Prawa ochrony środowiska. Jak wynika z art. 305 ust. 3, chodzi o zastrzeżenia wobec pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska. Obowiązek wykonywania pomiarów został nałożony na podmiot korzystający ze środowiska podstawie art. 299 ust. 1 pkt 2. Posłużenie się przez ten podmiot innym podmiotem, który te badania przeprowadzał, nie oznaczało zwolnienia podmiotu korzystającego ze środowiska z administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie, o którym mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1126/10).
Dodać jeszcze należy, że nie można utożsamiać wyników konkretnego pomiaru dokonanego przez podmiot prowadzący instalację ze zgodnością pobierania próbek z trybem określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, w tym przypadku z trybem wskazanym w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Z punktu widzenia technicznego wynik otrzymany po zmieszaniu trzech próbek może być prawidłowy. Natomiast, z uwagi na wymóg zmieszania większej ilości próbek pobieranych w ciągu doby, wynik osiągnięty po zmieszaniu trzech próbek, jako nieodpowiadający wymogom, budzi zastrzeżenia co wskaźników zanieczyszczeń dobowych. Tak więc to nie efekt analizy chemicznej próbek poddanym analizie chemicznej, ale nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek skutkuje tym, że wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 3 pkt 3 Prawa ochrony środowiska).
Bezzasadna jest więc teza kasacji, według której, organy i Sąd bezpodstawnie podważyły wyniki badań przedstawione przez wyspecjalizowaną jednostkę. Niezależnie od tego, zarzut nieuwzględnienia tego, że pomiary były wykonane przez akredytowany podmiot, jest bezprzedmiotowy. Dopiero od dnia 5 września 2014 r. przepis art. 147a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przewiduje dla prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia, obowiązek zapewnienia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobierania próbek przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935, ze zm.) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. Nr 63, poz. 322 ze zm.), w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.
W rezultacie należy przyjąć, że uznanie przez organy, iż wyniki pomiarów prowadzonych przez skarżącą Spółkę nasuwają zastrzeżenia, nie naruszało art. 305 ust. 3 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, ani przepisu art. 147a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.