Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 427/18 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej WINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej PINB) z dnia [...] marca 2018 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w A., do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną – o zobowiązanie uczestniczek postępowania do zmodyfikowania złożonego oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2016 r. o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła E. B., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie m.in. art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11 oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej p.b.) i art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; dalej k.c.).
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę.
Sąd wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt toczenia się postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną – o zobowiązanie uczestniczek postępowania do zmodyfikowania złożonego oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2016 r. o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe. W postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. nałożono na inwestorów m.in. obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale też nałożono szereg innych obowiązków i zakreślono termin do ich realizacji do dnia [...] marca 2017 r. W zakreślonym terminie inwestorzy nie zrealizowali żadnego z nałożonych obowiązków, zaś organ I instancji nieprawidłowo, na mocy art. 9 k.p.a., w dniu [...] maja 2017 r. przedłużył inwestorom termin realizacji wszystkich obowiązków aż do dnia zakończenia postępowania sądowego w sprawie I Ns 75/17.
Stanowisko inwestorów, że nie złożyli żądanej przez organ dokumentacji z uwagi na fakt, że nie wiedzieli, czy uzyskają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest - zdaniem Sądu - nieprawidłowe i nieuprawnione. Postępowanie legalizacyjne tym się bowiem charakteryzuje, że jest dobrowolne a nie przymusowe, zaś warunkiem jego pozytywnego przeprowadzenia jest wykonanie w terminie nałożonych przez organ obowiązków. W sytuacji niewykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków w zakreślonym terminie zachodziła więc podstawa do rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 4 p.b., o czym inwestorzy zostali pouczeni w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2016 r. Brak wykonania w terminie nałożonych obowiązków, w tym złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowił przeszkody do zakończenia postępowania legalizacyjnego. Bez rozstrzygnięcia w sprawie I Ns 75/17 organy mogły, w ocenie Sądu, orzekać w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu organ zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż sprawa o zarząd rzeczą wspólną (o zobowiązanie uczestników postępowania do zmodyfikowania złożonego oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2016 r., o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane), nie jest zagadnieniem wstępnym,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i dostrzeżenie innych uchybień niż podnoszone w skardze, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy rozstrzygniecie organu odwoławczego jest zgodne z prawem, a zatem Sąd I Instancji naruszył zasadę legalności, o której mowa w Prawie o ustroju sądów administracyjnych.
Odpowiedź w imieniu skarżącej w I instancji oraz odrębnym pismem w imieniu uczestników postępowania – J. K. i A. S., złożył profesjonalny pełnomocnik, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz wyżej wymienionych stron kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przesądził, co do zasady, że sprawa o zarząd rzeczą wspólną nie jest zagadnieniem wstępnym, ale wskazując, że w niniejszej sprawie oprócz obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na inwestorów nałożono także szereg innych obowiązków i zakreślono termin ich realizacji do [...] marca 2017 r., podkreślił, że inwestorzy w wyznaczonym terminie nie zrealizowali żadnego z nich i dlatego – w realiach tej konkretnej sprawy – powyższa kwestia nie stanowiła zagadnienia wstępnego, gdyż nie miała znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.
Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że organ I instancji dopiero w dniu [...] maja 2017 r., a więc po upływie wyznaczonego terminu, przedłużył inwestorom termin realizacji wszystkich obowiązków do dnia zakończenia postępowania sądowego w sprawie o zobowiązanie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do zmodyfikowania złożonego oświadczenia woli o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji niewykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków w zakreślonym terminie, zachodziła podstawa do rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 4 p.b., o czym inwestorów pouczono już w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. W opinii Sądu Wojewódzkiego, brak wykonania w terminie nałożonych obowiązków nie stanowił przeszkody do zakończenia postępowania legalizacyjnego, a skorzystanie przez organy z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było w tym przypadku nieprawidłowe, gdyż brak możliwości dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, w realiach niniejszej sprawy, nie stanowił zagadnienia wstępnego, bez którego organy nie mogły rozstrzygnąć sprawy.
Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, a skarżący kasacyjnie organ podnosząc zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pominął fakt, iż wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było w przedmiotowej sprawie jedynym obowiązkiem nałożonym na inwestorów, którzy w zakreślonym terminie nie wykonali żadnego z tych obowiązków. Sąd Wojewódzki trafnie w tym zakresie ocenił, że stanowisko inwestorów, iż nie złożyli żądanej przez organ dokumentacji z uwagi na fakt, że nie wiedzieli, czy uzyskają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest nieprawidłowe i nieuprawnione. Jak słusznie Sąd ten podkreślił, postępowanie legalizacyjne jest dobrowolne, a nie przymusowe, zaś warunkiem jego pozytywnego przeprowadzenia jest wykonanie w terminie nałożonych przez organ obowiązków, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Zauważyć przy tym trzeba, że przedłużenie terminu do wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków nastąpiło po dwóch miesiącach od jego upływu (termin upłynął [...] marca 2017 r., a jego przedłużenie nastąpiło [...] maja 2017 r.). Trudno w tej sytuacji mówić o przedłużeniu terminu, który już upłynął.
Skoro zatem – w realiach niniejszej sprawy – inwestorzy w zakreślonym terminie nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, bez wpływu na jej wynik pozostawało rozstrzygnięcie toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o zobowiązanie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do zmodyfikowania złożonego oświadczenia woli o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.
Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest uzasadniony. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż nie stosował tego unormowania, określającego jedną z podstaw, na których można oprzeć skargę kasacyjną.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I Instancji nie naruszył zasady legalności, a przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. obligował go do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. Zbadanie zatem w takim zakresie sprawy i dostrzeżenie innych uchybień niż podnoszone w skardze było w pełni prawidłowe i nie stanowiło naruszenia powyższych przepisów.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Nie zasądzono zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczek postępowania, bowiem regulujący kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestników postępowania (por. np. wyrok NSA z 26.04.2019 r., II OSK 1156/18, LEX nr 2683944).