Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2010/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej gazowej.
W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 9 października 2007 r. pracownik Komendy Wojewódzkiej Policji w O. zwrócił się do A. B. o przedstawienie aktualnych orzeczeń lekarskich i psychologicznych wydanych przez upoważnionego lekarza i psychologa, zgodnie z ustawą o broni i amunicji z dnia 21 maja 1999r. (Dz. U. nr 52 z 2004 r. poz. 525, dalej zwana u.b.a.).
A. B. dnia 25 października 2007 r. powiadomił organ, że rewolwer został mu skradziony w nieznanych okolicznościach, co stwierdził w ostatnich dwóch tygodniach i rezygnuje z posiadania broni. W drugim oświadczeniu z tej samej daty wyjaśnił także, że poddał się już badaniom psychologicznym i przedstawił je organowi wraz z wynikami badań ogólnolekarskich. Przedstawił także okoliczności licznych kradzieży dokonywanych w jego mieszkaniu podnosząc, że zależy mu, aby Policja zajęła się ich wyjaśnieniem. Powołanych przez A. B. wyników badań nie było w aktach policyjnych. Dnia 13 marca 2008 r. A. B. przekazał odnaleziony przez siebie rewolwer organowi Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w O. dnia [...] marca 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia A. B. pozwolenia na broń palną gazową z powodu niedostarczenia wymaganych wyników badań lekarskich i psychologicznych. W toku postępowania A. B. oświadczył, że cofa swoją rezygnację z broni gazowej i wskazał, że brak podstaw do obligatoryjnego lub fakultatywnego cofnięcia mu pozwolenia na broń, gdyż przedstawił już wyniki badań psychologicznych i wyniki badań lekarskich zawarte w wypisie ze szpitala.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. w oparciu o art.18 ust.1 p. 3, art. 18 ust. 5 p. 2 i p. 4 oraz art. 20 u.b.a. cofnął A. B. pozwolenie na posiadanie bron palnej gazowej. W uzasadnieniu wskazano, że A. B. naruszył obowiązek wynikający z art. 25 u.b.a. nakazujący niezwłoczne powiadomienie organu o utracie broni, o czym świadczy jego własne oświadczenie z dnia 25 października 2007 r., w którym wyjaśnił, że utratę broni stwierdził w ciągu ostatnich dwóch tygodni. Dalej organ wskazał, że broń nie była przechowywana zgodnie z wymogami art. 32 ust.1 u.b.a., gdyż uprawniony przechowywał ją w szafce wnęki kuchennej. Uprawniony nie przedstawił ponadto wymaganych orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, czym naruszył obowiązek z art. 15 ust 4 u.b.a. Wskazane okoliczności uzasadniają cofnięcie pozwolenia na broń.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył do Komendanta Głównego Policji A. B. Wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń, albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśnił, że po pierwszym wezwaniu organu poddał się badaniom psychologicznym i przekazał organowi wynik tych badań oraz wyniki badań lekarskich przeprowadzonych w szpitalu. Po przedłożeniu tych dokumentów organ nie udzielił żadnej odpowiedzi, zatem skarżący uznał, że sprawa jest załatwiona. Tych dokumentów nie ma w aktach. Wezwanie z 7 października 2007r. było wezwaniem powtórnym. A. B. przedstawił szczegółowo okoliczności zaginięcia i odnalezienia broni i wyjaśnił, że w jego mieszkaniu nieznani sprawcy kradną rzeczy. Wskazał, że nie zaniechał obowiązku powiadomienia organu o utracie broni, gdyż wcześniej szukał broni i dopiero, gdy stwierdził jej niewątpliwy brak powiadomił o tym organ.
Broń jest dobrze przechowywana w mieszkaniu zaopatrzonym w drzwi antywłamaniowe, zatem metalowa kaseta przymocowana do elementów konstrukcyjnych jest zbędna. Obostrzona regulacja związana z przechowywaniem wszelkiej broni (także gazowej metalowej) jest zupełnie nieuzasadniona i kosztowna. Organ nie czytał oświadczeń strony składanych w trybie art. 10 § 1 kpa, nie przesłuchał strony i nie wezwał do dodatkowych wyjaśnień i dlatego uznał, że strona nie przedstawiła żadnych okoliczności wskazujących na jej interes indywidualny.
Komendant Główny Policji uzupełnił materiał dowodowy w ten sposób, że zwrócił się do skarżącego i organu o nadesłanie wyników badań, do których skarżący odwoływał się w swoich pismach, a których nie było w aktach. Organ wyjaśnił, że przesłał pełną dokumentację, a A. B. nadesłał kopię karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z dnia 30 grudnia 2004 r. oraz zaświadczenie z Poradni Zdrowia Psychicznego w O., z dnia 30 czerwca 2008 r. potwierdzające, że w dniu [...] marca 2005 r. przeszedł badania psychologiczne z wynikiem pozytywnym. Nie było to jednak zaświadczenie wystawione przez psychologa, który przeprowadzał badania.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Komendant Główny Policji, uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. cofającą A. B. pozwolenie na posiadanie broni palnej gazowej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 2 kpa i art. 18 ust.1 p. 3 oraz art. 18 ust. 5 p. 2 i p. 4 u.b.a.
W uzasadnieniu wskazał, że organ naruszył art.10 § 1 kpa, gdyż skarżący nie znał całego zakresu postępowania. Postępowanie zostało bowiem wszczęte w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń z powodu nieprzedstawienia orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, a decyzja o cofnięciu pozwolenia na broń wydana została także na podstawie innych przesłanek z art. 18 ust. 1 p. 3 u.b.a. (niezawiadomienie o utracie broni) oraz art. 18 ust. 5 p. 4 u.b.a. (naruszenie zasad przechowywania broni). Strona nie miała więc możliwości odniesienia się do tych okoliczności przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło należytą ochronę jej słusznego interesu.
Organ wskazał, że strona broni nie utraciła, tylko nie pamiętała gdzie ją pozostawiła, zatem brak podstaw do zastosowania art. 25 u.b.a.
Materiał dowodowy dotyczący orzeczeń lekarskiego i psychologicznego jest niekompletny. Konieczne jest uzyskanie kopii właściwego orzeczenia psychologicznego z 2005 r. i orzeczenia lekarskiego zgodnego z wymaganiami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. nr 79 z 2000r. poz. 898 z późniejszymi zmianami).
Organ I instancji musi też rozważyć racje interesu społecznego i interesu indywidualnego mając na względzie, że cofnięcie pozwolenia na broń z przyczyn zawartych w art. 18 ust. 2 p. 2 i p. 4 u.b.a. jest fakultatywne. Organ powinien też poinformować stronę, co do możliwości posiadania broni w celach pamiątkowych.
Niewyjaśnienie wskazanych okoliczności narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa i uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ II instancji wskazał także, że brak podstaw do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania, bowiem postępowanie wszczęte zostało z urzędu i nie jest bezprzedmiotowe.
Rozpoznając skargę A. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w aktach sprawy brak było orzeczenia psychologicznego, którego to orzeczenia nie mogła zastąpić informacja, że badanie wykonano z pozytywnym rezultatem. Strona nie była nigdy powiadomiona, że przedłożone (dopiero organowi II instancji) badanie lekarskie nie jest wystarczające. Nie dokonano ustaleń (kontroli), co do sposobu przechowywania broni, a także nie ustalono, w szczególności przez przesłuchanie strony, okoliczności jej utraty i odzyskania.
W tym stanie rzeczy organ II instancji nie naruszył art. 138 § 2 kpa i zasadnie uznał, że braki postępowania dowodowego są tak znaczne, iż konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w szczególności wobec faktu, że czynności procesowe w znacznym zakresie powinny być prowadzone w miejscu zamieszkania strony. Wobec wskazanych wyżej wadliwości postępowania i braków postępowania dowodowego, sprawa w ocenie Sądu I instancji nie była gotowa do zakończenia przez organ II instancji, w szczególności poprzez umorzenie postępowania. Rację ma skarżący, że jeżeli po przeprowadzonym postępowaniu w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, organ stwierdza, że brak podstaw do cofnięcia pozwolenia, postępowanie zostaje umorzone z powodu bezprzedmiotowości. Przedmiotem postępowania jest cofnięcie pozwolenia na broń, a nie samo pozwolenie na broń.
Zatem, gdy brak podstaw do cofnięcia, postępowanie w sprawie cofnięcia staje się bezprzedmiotowe i organ umarza je na podstawie art. 105 § 1 kpa. Jednak, aby rozstrzygnięcie takie mogło zostać podjęte, sprawa musi być należycie wyjaśniona z udziałem strony i organ musi mieć pewność, że brak podstaw do cofnięcia pozwolenia na broń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.) mającym istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieprzeprowadzenie sądowej kontroli decyzji w sposób określony w art. 7 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd I instancji, nie wnikając w treść zarzutów odwołania i skargi, arbitralnie uznał, że czynności organu I instancji w stadium wszczęcia postępowania administracyjnego, dotyczące przedstawienia przez stronę orzeczeń: psychologicznego i lekarskiego, nie były częścią postępowania administracyjnego, a tylko rodzajem "informacji", której żaden przepis k.p.a. nie zakazuje "także wtedy, gdy żadne postępowanie administracyjne jeszcze się nie toczy". Dalej skarżący podnosi, iż w sytuacji, w której organ odwoławczy zaprzeczył, by istniała część akt dotyczących wszczęcia postępowania i uznał w decyzji kasacyjnej, że okoliczności tego "zaginięcia" powinien ustalić organ I instancji bezpośrednio za ten stan akt odpowiedzialny – Sąd I instancji powinien, zdaniem skarżącego, objąć swoją kontrolą samą dopuszczalność wydania prze organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, która, w ocenie strony skarżącej, w istocie prowadzi do swoistej samokontroli w zakresie zawinionym przez tenże organ.
Skarżący twierdzi, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. miał prawo oczekiwać, że dojdzie do rozpoznania sprawy i wydania decyzji reformacyjnej przez organ wyższego stopnia, nie zaś powtórzenia w całości postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, przy wykluczeniu przez organ odwoławczy możliwości umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Podkreślono ponadto, iż z godnie z utrwaloną już w orzecznictwie NSA i literaturze przedmiotu wykładnia art. 138 § 2 k.p.a., tylko wtedy dopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, gdy w całości lub w znacznej części zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, natomiast konieczność przeprowadzenia kilku uzupełniających czynności wyjaśniająco – dowodowych mieści się w kompetencji organu odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wskazanych naruszeń organu odwoławczego doprowadziło, zdaniem skarżącego, do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia w pełnym zakresie sprawy przez organ drugiej instancji oraz innych ogólnych zasad: praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów Państwa, prostoty i szybkości postępowania (art. 6-8, 12 i 15 k.p.a.).
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.
Na wstępie podnieść należy, iż sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem aktów lub czynności wydanych lub podjętych w konkretnej sprawie. W ramach tej kontroli sąd ocenia, czy organ prowadzący postępowanie nie naruszył przepisów proceduralnych, jak również czy załatwiając sprawę prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przeprowadził taką kontrolę i stwierdził, że wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sposób rozumienia przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie uznać należy za zgodny z art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika, iż "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, że organy państwowe mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie, a więc że działanie organów państwa musi posiadać odpowiednią legitymację formalną w postaci prawnej, która udziela upoważnienia do podjęcia tego działania. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania. W niniejszej sprawie Sąd orzekał na podstawie przepisów prawa, które zostały we właściwy sposób uchwalone, procesując na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie naruszył więc powyższego przepisu Konstytucji RP.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż sądy administracyjne nie rozpatrują spraw merytorycznie (ściślej nie wydają orzeczeń merytorycznie rozstrzygających o przedmiocie sprawy), a kontrolują legalność decyzji (wojewódzkie sądy administracyjne) i wyroków (Naczelny Sąd Administracyjny), co odnośnie Naczelnego Sądu Administracyjnego wzmacnia system kasacyjny zakładający badanie ograniczone do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, zatem realizują swe kompetencje oceniając akty i orzeczenia generalnie według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie orzekania przez organ, czy sąd pierwszej instancji.
Uprawnienia Sądu wynikające z art. 134 p.p.s.a. pozwalają postawić tezę, iż zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Natomiast w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 820/05, LEX nr 263053).
Sąd jest bowiem zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tylko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu.
Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W związku z tym występuje kwestia tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Sąd I instancji rozpoznając w niniejszej sprawie skargę A. B. prawidłowo uznał, iż wobec wskazanych przez organ II instancji wadliwości i braków postępowania administracyjnego przed organem I instancji sprawa musi zostać ponownie rozpoznana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ ten w szczegółowym uzasadnieniu spełniającym wymogi określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a. wskazał z jakich przyczyn rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Potwierdzeniem zasadności dokonanej przez organ drugiej instancji oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, są zarzuty zawarte w odwołaniu i ponowione w skardze. Z zarzutów tych jednoznacznie wynika, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny nie dał podstawy do podjęcia prawidłowej oceny prawnej z uwagi na nie wyjaśnienie istotnych okoliczności dla tej sprawy.
Trafnie również organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów procedury administracyjnej albowiem jej uzasadnienie narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w myśl, którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.