Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K., G. K. i P. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
A. K. w dniu 19 lutego 2007 r. zrealizował bez wymaganego pozwolenia na budowę garaż o wymiarach 6,0 m x 3,0 m i wysokości 2,7 m na działce przy ul. [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. wstrzymał roboty budowlane przy jego wykonywaniu i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Ponieważ inwestor w zakreślonym terminie tych dokumentów nie dostarczył, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Ww. decyzja i postanowienie organu I instancji zostały następnie uchylone przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Z uwagi na to, że w dniu 29 sierpnia 2008 r. w formie aktu notarialnego A. K. przepisał działkę nr [...] na G. K., P. K. oraz M. K., postępowanie wobec A. K. zostało umorzone.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał G. K., P. K. oraz M. K. rozbiórkę spornego garażu. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Obie ww. decyzje zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 294/12.
Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał rozbiórkę prefabrykowanego, betonowego garażu, usytuowanego na działce o nr ew. [...], przy ul. [...] w S., której właścicielami są obecnie G. K., P. K. i M. K. Zdaniem organu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy garaż znajduje się poza obowiązującą linią zabudowy i z tego względu nie jest możliwa jego legalizacja.
Jednocześnie organ stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który podtrzymał stanowisko organu odwoławczego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. K., G. K. i M. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowy garaż znajduje się poza obowiązującą nieprzekraczalną linią zabudowy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na działce, na której znajduje się przedmiotowy garaż, istnieje obowiązek sytuowania zabudowy wewnątrz terenów wyznaczonych na rysunku planu obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy.
Nadto, obiekt usytuowany jest w odległości ok. 2,7 m od granicy z sąsiednią działką, co narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym usytuowanie obiektu jest sprzeczne również z przepisami techniczno – budowlanymi.
Skargę na powyższą decyzją złożyli G. K., M. K. i P. K., zarzucając jej naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących A. K. wybudował garaż legalnie, a jego następcy prawni spełniają warunki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organy obydwu instancji błędnie zaś ustaliły, że ww. garaż znajduje się poza graniczną linią zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, iż sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu (wyrok z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 294/12), przez co zastosowanie w sprawie znajduje art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). W wyroku tym Sąd stwierdził, że organy winny ustalić, czy przedmiotowa inwestycja powinna być objęta pozwoleniem na budowę, czy wystarczające jest zgłoszenie.
Jednocześnie w tymże wyroku wskazano, że organy nie wyjaśniły, czy sporny garaż narusza przepisy, w tym techniczno – budowlane. Sąd przywołał także decyzję Burmistrza Miasta Szydłowca z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji, podnosząc, iż organ powinien wyjaśnić, czy decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym i jest wiążąca, czy też została uchylona.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 P.p.s.a., jak również innych przepisów prawa procesowego oraz Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Cytując treść art. 48 ust. 1 – 5 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że sporny obiekt jest betonowym, przenośnym, monolitycznym garażem o wymiarach 6,0 m x 3,0 m i wysokości 2,7 m. Nie ulega, zatem wątpliwości, iż odpowiada definicji obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Odwołując się z kolei do definicji budowli (art. 3 pkt 3 ww. ustawy), Sąd wskazał, że z przepisu tego nie wynika, aby dla uznania garażu za obiekt budowlany istotna była kwestia jego trwałego związania z gruntem. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 Prawa budowlanego, które to regulacje nie dotyczą garażu. W tych okolicznościach jako prawidłowe ocenił Sąd twierdzenia organów obu instancji, że budowa garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i wobec jego braku zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego.
Zgodnie z tym przepisem organ był zobowiązany do dokonania oceny dopuszczalności legalizacji spornego obiektu. Jak zaznaczył jednak Sąd, z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że jest ona dopuszczalna w przypadku zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutki samowoli budowlanej należy także oceniać w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Jednocześnie jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy, to tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w sytuacji braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy zasadnie odniosły się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Szydłowcu Nr 212/XLIII/09 z dnia 23 września 2009 r., ustalającego nieprzekraczalną linię zabudowy. Ze szkicu spornego garażu na planie dołączonym do wypisu z uchwały wynika, iż garaż został wybudowany z przekroczeniem linii zabudowy. Powyższe uniemożliwia legalizację spornego obiektu. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 294/12 organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia 2 kwietnia 2007 r. została uchylona i nie pozostaje w obrocie prawnym. Nie została też wydana inna decyzja w tym przedmiocie. Organ ten zgodnie ze wskazaniami Sądu dokonał również oceny zgodności obiektu z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), prawidłowo dopatrując się ich naruszenia. Jak wskazał Sąd z uwagi na długość spornego garażu – 6 m – nie ma zastosowania w sprawie przepis § 12 ust. 3 pkt 4 tego rozporządzenia, ale § 12 ust.
1. Tymczasem garaż został usytuowany w odległości 2,7 m od granicy z działką sąsiednią. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne. Pozostają one, bowiem w sprzeczności z ustaleniami organów, które są prawidłowe, a zarzucane błędy w tych ustaleniach, jak i w zastosowaniu przepisów prawa nie znalazły potwierdzenia.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną o powyższego wyroku złożyli G. K., M. K. i P. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 oraz art. 48 ust. 2
Prawo budowlane,
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych mający bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przedmiotowy garaż nie jest obiektem trwale związanym z gruntem, przez co w rozumieniu art. 3 nie może stanowić obiektu budowlanego. Z tych przyczyn garaż ten nie podlega władztwu Prawa budowlanego oraz prawa administracyjnego. Nadto w sprawie należało także ocenić inne przesłanki określone w treści art. 48 ust. 2 Prawo budowlane, do czego nie odniósł się ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani organy obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
W związku ze sposobem skonstruowania zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stawiając zarzut uchybienia przepisom prawa, trzeba w niej wskazać konkretną normę prawa materialnego lub procesowego, która zdaniem strony wnoszącej kasację została naruszona przez Sąd pierwszej instancji.
Autor skargi kasacyjnej powinien, więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. Badanie złożonej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem tych wymogów wskazuje jednak na znaczące uchybienia.
Za błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało uznać zarzut "błędu w ustaleniach faktycznych". Autor kasacji, przedstawiając analizowany zarzut, nie powiązał go, bowiem z jakimkolwiek przepisem postępowania, któremu miałby uchybić organ administracyjny, ustalając stan faktyczny sprawy i którego niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji mogłoby świadczyć o wadliwości przeprowadzonej kontroli. "Błąd w ustaleniach faktycznych" nie stanowi natomiast żadnej samodzielnej podstawy kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 174 P.p.s.a.). Tym samym niemożliwa była kontrola kasacyjna w zakresie prawidłowości stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji tego, przyjęte w skarżonym wyroku ustalenia jako niezakwestionowane pozostawały wiążące dla Sądu kasacyjnego.
W odniesieniu do drugiego zarzutu kasacji, zauważyć trzeba, iż również w tym przypadku jej autor nie ustrzegł się błędów. Wskazując na naruszenie art. 3 Prawa budowlanego, całkowicie pomija to, iż przepis ten stanowiący tzw. słowniczek ustawy jest przepisem bardzo rozbudowanym, definiującym – w dniu wydania kontrolowanej w sprawie decyzji – 23 pojęcia. Obowiązkiem autora kasacji było nawiązanie do któregoś z nich poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (punktu), a następnie wyjaśnienie, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy ma on zastosowanie lub go nie ma i jaki ma to związek z tym, iż nie doszło do wykonania robót budowlanych, na rozpoczęcie, których była wymagana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji taki obowiązek zrekonstruował, kwalifikując przedmiotowy garaż jako obiekt budowlany – budowlę, dla której kwestia trwałego związania z gruntem – w świetle art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 w związku z art. 28 Prawa budowlanego – pozostawała bez znaczenia dla konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
Tego ustalenia skarżący kasacyjnie nie podważyli skutecznie w rozpoznawanej kasacji. Polemika zaś, że przedmiotowy garaż nie podlegał "władztwu" prawa budowlanego, czy administracyjnego pozostawała w tym świetle nieuprawniona.
Jako niezasadny należało wreszcie ocenić zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy ustalono, że garaż został wybudowany z przekroczeniem linii zabudowy, czym naruszono przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Nadto stwierdzono, że obiekt ten uchybia przepisom techniczno – budowlanym. Tym samym wykluczona została możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w świetle ww. przepisu. Argumentacja kasacji ograniczyła się natomiast do konieczności oceny "również innych przesłanek określonych w treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego", w żaden jednak sposób nie precyzując, jakie przesłanki autor kasacji miał na myśli i jaki ma to związek z analizowanym przepisem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną jako bezzasadną.