Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 523/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], którą z urzędu stwierdzono nieważność decyzji Starosty Powiatowego w Limanowej z dnia [...] lutego 2001 r., znak [...], nr [...], udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego, usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb nr [...] przy ul. [...] w Limanowej.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., z urzędu stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Starosty Powiatowego w Limanowej z dnia [...] lutego 2001 r., ustalając, że przedmiotowy kiosk handlowy został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej z dnia [...] września 1991 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku handlowego na okres trzech lat, tj. do dnia [...] września 1994 r. Zdaniem organu, w stosunku do takich obiektów brak jest możliwości zastosowania procedur legalizacyjnych i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stosownie do przepisu art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ zwrócił uwagę, że art. 49 odnosi się wyłącznie do samowoli budowlanych, dokonanych w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wobec których organy nadzoru budowlanego podejmowały czynności mające na celu ich rozbiórkę lub legalizację, natomiast wobec obiektów, których samowolna realizacja została zakończona przed dniem wejścia w życie w/w ustawy ma zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skoro zatem sporny kiosk nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., ani też w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zastosowanie art. 49 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu, na którym z mocy prawa ciąży obowiązek rozbiórki, stanowi rażące naruszenie prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. zarzucił, że nie stanowi rażącego naruszenia art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wobec obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy dalsze istnienie tych obiektów nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innych przepisów dotyczących tych obiektów.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji odnośnie rażącego naruszenia prawa przez Starostę Powiatowego w Limanowej na skutek zastosowania art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego kiosku. Dodatkowo organ wyjaśnił, powołując się w tym zakresie na art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., że po upływie terminu określonego w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę kiosku, inwestor zobowiązany był na własny koszt dokonać jego rozbiórki. Obowiązek ten miał charakter bezwzględny i dlatego nie mógł zostać zmieniony w drodze decyzji administracyjnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu ponowił argumentację zawartą w odwołaniu i zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Starosty Limanowskiego z dnia [...] lutego 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Powiatowego w Limanowej z dnia [...] lutego 2001 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego, wydana została z naruszeniem prawa, a naruszenie to ma charakter rażący. Dalej Sąd wskazując na przepisy art. 55 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, argumentował, że przepisy te odnosiły się wyłącznie do obiektów zrealizowanych samowolnie i stanowiły podstawę ich legalizacji. W sytuacji natomiast, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do ich zastosowania. Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko organu, według którego w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Odnośnie wykładni powyższej regulacji, Sąd wskazał na ugruntowany pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w decyzji o pozwoleniu na jego budowę, z mocy tej decyzji.
Końcowo odnotował, że obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Z. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 Prawa budowlanego i bezzasadne uznanie, że Starosta Powiatowy w Limanowej wydając decyzję z dnia [...] lutego 2001 r. rażąco naruszył przepis art. 49 ust. 1 i art. 59 Prawa budowlanego.
Skarżący zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 49 ust. 1 oraz art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w następstwie niesłusznego uznania, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o trafne stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenia przez Starostę Powiatowego w Limanowej art. 49 ust. 1 oraz art. 59 Prawa budowlanego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wywiedziono, że organ administracyjny orzekający w sprawie nie dowiódł w sposób jednoznaczny i wyczerpujący w czym przejawia się rażące uchybienie prawu przez Starostę Limanowskiego, w zakresie wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku kiosku handlowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, wydania pozwolenia na użytkowanie, o którym była mowa w art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., w stosunku do obiektu wzniesionego przez podmiot, który dysponując pozwoleniem na budowę całkowicie ignoruje jego warunki i w istocie realizuje budowę w okolicznościach pozwalających uznać, że doszło do powstania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, Starosta Limanowski wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu handlowego, prawidłowo uznał, iż obiekt ten wzniesiony został z pominięciem warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1991 r., wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej, co uzasadniało przyjęcie, że przedmiotowy obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Dalej skarżący wywiódł, iż konieczną przesłanką dla uznania, że w stanie faktycznym sprawy zaistniało kwalifikowane naruszenie prawa, jest stwierdzenie i wyczerpujące wykazanie, że owo naruszenie ma charakter rażący. Powołując się na orzecznictwo dotyczące wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" skarżący stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy do tego nie doszło, a tym samym Sąd I instancji błędnie zastosował prawo materialne, bez właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego. Zauważono także, że zastosowanie art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy Prawo budowlane i udzielenie skarżącemu pozwolenia na użytkowanie w stosunku do obiektu handlowego spowodowało, że prawo zostało naruszone, lecz nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki decydujące o kwalifikowanym jego naruszeniu. Wskazano również na stanowisko Wojewody Małopolskiego, wyrażone w rozstrzygnięciu z dnia 1 lipca 2003 r., a które zostało pominięte przez Sąd I instancji, iż decyzja Starosty Limanowskiego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego położonego przy ul. [...] w Limanowej udzielonego skarżącemu, została wydana z naruszeniem prawa, ale nie występuje tu kwalifikowana forma naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Ten wymóg w przedmiotowej skardze kasacyjnej został spełniony.
Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, należało zwrócić uwagę na to, że skarżący kwestionuje jedynie niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisów nakazujących uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 151 P.p.s.a.) oraz nakazujących uchylenie zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Pierwszy z postawionych zarzutów mógłby być skuteczny tylko w razie uwzględnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego i ta kwestia będzie przedmiotem dalszej części rozważań; podobnie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. powinien być również powiązany z konkretną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wynikającą z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
I w tym zakresie skarżący powiązał go z podnoszonym zarzutem naruszenia prawa materialnego, a wobec tego skuteczność tego zarzutu uzależniona jest od wyników badania zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z punktu widzenia poprawności proceduralnej wyroku Sądu I instancji istotne jest natomiast to, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów zmierzających do podważenia ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie. Oznacza to że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę nowych faktów podnoszonych w środku odwoławczym, lecz musi się oprzeć na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji.
Przedmiotem oceny organów administracyjnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, toczącym się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu budowlanym, która wedle ustaleń Sądu I instancji miała charakter decyzji terminowej, z datą końcową jej obowiązywania na dzień [...] września 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, że określenie w decyzji administracyjnej terminu trwałości tymczasowego obiektu budowlanego powoduje, że z mocy prawa powstaje obowiązek jego rozbiórki po upływie terminu wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosi się to także do obiektów budowlanych, powstałych na podstawie i pod rządami przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W tym zakresie wskazać można na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 lutego 1987 r., sygn. IV SA 900/86 (ONSA z 1988 r., nr 1, poz.
- 3) oraz wyroku NSA z dnia 5 września 1988 r., sygn. IV SA 644/88 (ONSA z 1989 r., nr 2, poz. 62).
W takim stanie rzeczy, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, korzystała z cech ostateczności i w związku z tym wiązała zarówno organ, który ją wydał, jak i inne organy w zakresie uniemożliwiającym jej wzruszenie w formach innych, niż dopuszczalne przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, zmiana takiej decyzji w zakresie jej skutków prawnych, byłaby możliwa tylko w przypadku prowadzenia postępowania w jednym z trybów szczególnych wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, lub też gdyby pozwalał na to szczególny przepis Prawa budowlanego. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. nie wynika, by była ona wydana w postępowaniu prowadzonym w takim trybie.
Zarzuty skargi kasacyjnej, które podważają przeprowadzoną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie mogą być uznane za trafne. Prawidłowy jest pogląd, że przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, dotyczył tylko i wyłącznie obiektów wybudowanych w warunkach określonych w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, tj. wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 59 Prawa budowlanego dotyczył z kolei szeregu warunków uzasadniających wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po jego zgodnym z prawem wykonaniu m. in. zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, co w rozpatrywanej sprawie z oczywistych względów nie mogło mieć miejsca.
Regulacja ta bowiem odnosi się wprost do przepisów art. 54 – 56 Prawa budowlanego z 1994 r. i dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu nowobudowanego, w ściśle określonych w przepisie art. 55 ust. 1 i 2 warunkach; tym samym nie może mieć zastosowania w stosunku do obiektu wzniesionego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., którego czas użytkowania, określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu budowlanym, już upłynął.
Oparcie przez organ administracyjny decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o pozwoleniu budowlanym na podstawie nie mających zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek innych przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można bowiem nie zauważyć, że przedmiotowa decyzja w istocie miała na celu zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego na decyzję o pozwoleniu na trwałe użytkowanie tego obiektu. Pozwolenie takie jednak nie mogło zostać wydane w stosunku do obiektów podlegających z mocy pozwolenia na budowę przymusowej rozbiórce (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 1988 r., sygn. IV SA 644/08 – ONSA z 1989 r., nr 2, poz. 62).
Nie można w stosunku do tego rodzaju obiektu stosować przepisu art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i udzielać pozwolenia na jego użytkowanie (co uczynił Starosta Limanowski w decyzji z dnia [...] lutego 2001 r.), gdyż to spowodowałoby, że w obiegu prawnym pozostawałyby dwie wykluczające się decyzje administracyjne. Pozwolenie na użytkowanie wyłączyło możliwość rozbiórki, chociaż wynikała ona z terminowego charakteru ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez organ administracyjny, który pominął rzeczywistą treść decyzji o pozwoleniu budowlanym i wydał nową decyzję, sprzeczną z jednym z jej istotnych elementów. Skarga kasacyjna oparta na poglądzie przeciwnym nie ma usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej okoliczności i względy natury słusznościowej, albo poglądy wyrażane w innych postępowaniach administracyjnych, uzasadniające możliwość odmowy przyjęcia, w stanie faktycznym sprawy, cech rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji Starosty Powiatu w Limanowej z dnia [...] lutego 2001 r., nie mogą się ostać.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.