Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 409/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. P. (dalej "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "[...] WINB") z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ziemskiego w [...] (dalej "PINB") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie altany i wiaty na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że wymieniona działka stanowi własność W. W. i A. W., a zlokalizowana na działce wiata została zrealizowana na podstawie zgłoszenia z 2005 r., natomiast altana na podstawie zgłoszenia z 2008 r.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB wniósł Skarżący, będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] WINB, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. [...] WINB wskazał, że stroną postępowania jest także Gmina [...], która jest właścicielem działki nr [...] i to na tej działce częściowo znajduje się sporna wiata. Dalej organ odwoławczy wskazał, że budowa wiaty nie wymagała zgłoszenia, podczas gdy w stosunku do altany taki wymóg miał miejsce. Stąd też W.W. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej altany, która została zrealizowana zgodnie z treścią zgłoszenia.
Wobec tego w ocenie [...] WINB w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 48 i 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud."). Ponadto budowa nie narusza innych przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, wobec czego w sprawie nie mają również zastosowania art. 50-51 Pr. bud. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe było stanowisko PINB, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że w dacie jego wszczęcia (tj. w dniu [...] czerwca 2016 r.) budowa wiaty nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bądź dokonania zgłoszenia, zaś przedmiotowa altana została wykonana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.
Ponadto organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a Skarżący nie został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W sprawie nie zaistniały również przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Skargę na decyzję [...] WINB wniósł Skarżący, kwestionując zajęte przez organ stanowisko oraz wskazując, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane przed dokonanym zgłoszeniem.
WSA w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i ją oddalił. Zdaniem Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru realizacji spornych obiektów i obiekty te zrealizował zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Wnioski organów wprost wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie nie istniały podstawy do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika również, aby sporne obiekty miały być wybudowane przed datą dokonanego ich zgłoszenia. Zdaniem Sądu bezzasadny był także zarzut skargi, że inwestorowi nie przysługuje tytuł prawny do działki nr [...]. W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego inwestor dysponował tytułem prawnym do tej nieruchomości na podstawie zawartej wiele lat wcześniej umowy dzierżawy z Gminą [...]. Organy zapewniły ponadto Skarżącemu czynny udział w postępowaniu.
Skargę kasacyjną wniósł Skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a.) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie w sposób logiczny i zrozumiały uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz nieodniesienia się w sposób zrozumiały do zarzutów podnoszonych w skardze do WSA, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia i oddalenia skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu l i II instancji, b.) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ administracji publicznej nie cechowało się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym w sposób należyty i wszechstronny wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, co skutkowało tym, iż została wydana decyzja administracyjna w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, c.) naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 10 § 2 w zw. z art. 79 § 2, art. 77, art. 80, art. 89 § 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 104 art. 107 § 3, art. 138 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, zaniechanie zgromadzenia i przeprowadzenia dowodów w sprawie, niezbędnych do poczynienia ustaleń stanu faktycznego, a także poprzez uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, d.) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 w zw. z 8 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady praworządności oraz nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:
a.) art. 81 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i niesprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w przedmiocie złożenia zgłoszeń budowy wiaty i altany na działce [...] w [...], b.) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1,2.5 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wiata i altana zostały wybudowane zgodnie z dokonanymi zgłoszeniami, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zgłoszenie wiaty oparte było o nieaktualne mapy sytuacyjne, natomiast zgłoszenie budowy altany nastąpiło prawie dwa lata później.
W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy na błędne sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących prowadzenia postępowania przez organy. Skarżący kasacyjnie osobno zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a następnie oddzielnie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Artykuły 145-151 p.p.s.a. nie mogą zaś stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia.
Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1748/17). Z kolei przepisy postępowania administracyjnego, którym zdaniem Skarżącego kasacyjnie uchybił organ, powinny być powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji właściwych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów k.p.a. a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1794/17).
Pomijając jednak powyższe wady zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i zgromadziły kompletny materiał dowodowy. Prawidłowe są ustalenia organów co do daty powstania przedmiotowych obiektów i zgodności ich realizacji z dokonanymi zgłoszeniami. Ustalenia te zostały jednoznacznie potwierdzone protokołem przeprowadzonej przez organ kontroli.
Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tezy, że altana została wzniesiona przed formalnym zgłoszeniem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Zasadnie wskazał Sąd I instancji na znajdujący się w aktach administracyjnych fragment uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 9 października 2012 r. Wydział Karny (sygn. akt [...]). Z fragmentu uzasadnienia wynika, że w 2006 r. sporna altana nie była zrealizowana (k. 88). Data realizacji obiektów nie wynika również ani ze znajdujących się w aktach fotografii (przy k. 41), ani też z kopii map sytuacyjnych.
Wskazać trzeba, że wprawdzie oba obiekty wbrew twierdzeniom organów wymagały dokonania zgłoszenia, ale okoliczność ta pozostaje bez znaczenia w sytuacji, gdy inwestor takimi zgłoszeniami się legitymował. Ten fakt zaś wynika bezspornie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Ponadto fakt, że wiata została częściowo wzniesiona na działce, do której tytuł prawny inwestor uzyskał w okresie późniejszym nie może stanowić podstawy do jakiejkolwiek reakcji organu w sytuacji, gdy obecnie stan ten jest zgodny z prawem. Podkreślenia wymaga zaś, że obecnie inwestor dysponuje tytułem prawnym do działki nr [...] na mocy umowy dzierżawy z dnia 25 listopada 2010 r. zawartej z Gminą [...]. Stąd też niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organy oraz zgromadzenia i oceny materiału dowodowego.
Niezasadny okazał się przy tym również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 151 p.p.s.a. należy uznać za błędne. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 200/18).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zaś, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymaganie przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera klarowny wywód, który pozwala na rekonstrukcję toku myślenia Sądu oraz poznanie motywów, jakimi Sąd kierował się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. W związku z powyższym uzasadnienie poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy przy tym, że sam fakt, że Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z wymienionych wyżej przyczyn niezasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 81 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1,2.5 Pr. bud. Zarzuty te błędnie nie zostały przy tym powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.