Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 341/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r., zn. [...] przedmiocie nakazania rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W postępowaniu wszczętym na wniosek M. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego Myślenicach postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, skierowanym do T. S. – inwestora, wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie muru oporowego i nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w celu umożliwienia ewentualnej legalizacji prowadzonej inwestycji. Inwestor w wyznaczonym przez organ terminie nie przedstawił żądanych dokumentów, natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. zwrócił się do organu o przedłużenie o 30 dni wyznaczonego terminu ze względu na trudna sytuację rodzinną. Organ nie zareagował na powyższą prośbę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., zn. [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego nakazał T. S. wykonanie rozbiórki ściany żelbetowej – muru oporowego, wykonanego na działce nr [...] w K., gmina S., o długości 15,0 mb + 9,0 mb, szerokości 0,30 m, wysokości zmiennej (wg dostarczonej inwentaryzacji).
W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę względnie zgłoszenia, czego inwestor nie dokonał. W konsekwencji należało orzec nakaz rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, skoro inwestor nie przedłożył dokumentów (o których mowa w postanowieniu organu z dnia [...] maja 2006 r.). Organ nadzoru budowlanego nie mógł więc wdrożyć postępowania legalizacyjnego w stosunku do wykonanych robót budowlanych i zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ściany.
Odwołanie od tej decyzji wniósł T. S. wywodząc, że wykonanie przedmiotowej ściany nie wyczerpuje definicji "budowy" w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a rozbiórka tego muru oporowego w przyszłości będzie skutkować osuwaniem się terenu z istniejącego tam naturalnego wzniesienia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., zn. [...] utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji prawidłowo zakwalifikował przeprowadzone roboty budowlane jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a wykonaną przez inwestora konstrukcję jako budowlę. Skoro T. S. nie posiada pozwolenia na budowę i nie wypełnił nałożonego na niego w postanowieniu organu l instancji z dnia [...] maja 2006 r. obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, to w pełni uzasadnione było wydanie decyzji orzekającej rozbiórkę.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję organu II instancji T. S. zarzucił, że wykonany mur oporowy nie wyczerpuje pojęcia budowy, ponadto służy obu nieruchomościom, a jego rozbiórka będzie skutkować osuwaniem się terenu na obu sąsiadujących nieruchomościach wobec istniejącego tam naturalnego wniesienia. Ponadto skarżący zarzucił, że nie jest celowe rozbieranie muru, by następnie wznieść go na nowo po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. skargę stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego kategorii nie wymagających pozwolenia na budowę, a zatem słusznie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którego pozwolenia T. S. nie posiada.
W związku z tym orzeczenie organu nakazujące rozbiórkę jest zgodne z prawem. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skarżącego możliwość legalizacji samowoli budowlanej nie stoi w sprzeczności z nakazem rozbiórki powstałego w ten sposób obiektu. Do legalizacji jest bowiem konieczne spełnienie określonych przepisami warunków. Warunków tych inwestor jednak nie spełnia, tym samym uniemożliwia legalizację samowoli. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nakaz rozbiórki – bez względu na celowość i ekonomiczne skutki takiego rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. S. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3, 48 Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że prace plantacyjne na jego nieruchomości doprowadziły do niezamierzonego osunięcia się ziemi oraz pęknięcia gruntu na działce sąsiada, wobec czego skarżący zmuszony był natychmiast wypełnić szczelinę żelbetonem, zabezpieczając przed dalszym pękaniem gruntu. Wykonany mur oporowy w sposób skuteczny zabezpieczył i unieruchomił usuwisko, a jego likwidacja spowoduje nieprzewidziane skutki ziemne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie ze wskazanych w niej przepisów zostały naruszone.
Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że zaskarżanym wyrokiem zostały naruszone przepisy art. 3 pkt 3 i 6 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię. Mur oporowy, którego nakazano rozbiórkę decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Myślenicach z dnia [...] sierpnia 2006 r. bezspornie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z czym, wzniesienie tego obiektu budowlanego odpowiada definicji budowy zamieszczonej w pkt 6 tego przepisu. Ponieważ budowa tego typu obiektu nie została wymieniona w przepisach art. 29 Prawa budowlanego jako zwolniona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zatem miały tu zastosowanie rygory wynikające z art. 28 ust. 1 tej ustawy.
W konsekwencji tego inwestor – T. S. budując przedmiotowy mur oporowy, popełnił samowolę budowlaną, która podlega regulacji w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie tej, nie jest istotne to, że inwestor uważał, iż uzyskanie pozwolenia na budowę jest zbędne, czy też to, czy swoim działaniem spowodował szkodę w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, bowiem w postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego oceniały wyłącznie fakt zbudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Stwierdzenie powyższego faktu upoważniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego, wcześniej jednak dając inwestorowi szansę na legalizację wzniesionego muru oporowego, co uczyniono formalnie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...] maja 2006 r. Jednak, jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. T. S. zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku wynikającego z powyższego postanowienia, na co Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nie odpowiedział, a następnie wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Powyższe ograniczyło poważnie uprawnienia inwestora wynikające z przepisów art. 48a, poza tym miało to bezpośredni wpływ na wydaną decyzję. Termin trzydziestodniowy wyznaczony przez organ w ww. postanowieniu z dnia [...] maja 2006 r. ma charakter procesowy (instrukcyjny) i może być dowolnie kształtowany przez organ, tym bardziej jeśli o to wnosi strona.
Należało rozpatrzeć wniosek inwestora i zająć w tej sprawie stanowisko, chociaż na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie przysługuj zażalenie. W takim jednak przypadku, kiedy na postanowienie nie przysługuje zażalenie, organ powinien do wniosku inwestora odnieść się w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., czego nie uczynił i czym naruszył art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. Nie wiadomo dlaczego Sąd w uzasadnieniu wyroku arbitralnie stwierdził bez żadnego wyjaśnienia, że słusznie organ nie uwzględnił tego wniosku i decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Przyznanie słuszności działaniom organu w tym przypadku, bez żadnego wyjaśnienia dlaczego, nie zwalnia Sądu z oceny czy takie działanie było zgodne z prawem. przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżanych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na uwagę zasługuje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i art. 104 k.p.a. przez nazbyt rygorystyczne stosowanie tych przepisów. Każda decyzja administracyjna a w szczególności decyzja o nakazie rozbiórki obiekt budowlanego, musi spełniać określone wymogi formalne ale również nie może zawierać wad określonych w § 1 art. 156 k.p.a., stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, na co powinien z urzędu zwracać uwagę organ wydający decyzję, tym bardziej jeżeli okoliczności mogące wskazywać na nieważność decyzji wynikają z akt sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, zanim została wydana decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego muru oporowego, organ wydający tę decyzję powinien rozważyć, czy decyzja ta będzie wykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., biorąc pod uwagę skutki jakie może wywołać jej wykonanie, na co zwracał uwagę skarżący w odwołaniu i w skardze.
Taką wątpliwość powinien rozważyć organ odwoławczy i sąd I instancji, który nie był związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skoro budowa przedmiotowego muru oporowego, a w szczególności wykonanie głębokich wykopów, spowodowało obsuwanie się gruntu z sąsiednich działek (nr [...] i [...]), to należało rozważyć, czy podobnych skutków nie wywoła rozbiórki żelbetowego muru i zagłębionego w ziemi i na skutek tego, nie utraci oparcie grunt z sąsiednich działek, co spowoduje ponowne obsuwanie się jego. Obawy takie są całkiem realne, jeśli się zważy, że rozbiórka tak potężnego muru wymaga użycia ciężkiego sprzętu, młotów pneumatycznych itp., co niewątpliwie wywoła drgania i wstrząsy, które przeniosą się na sąsiednie grunty. Zagrożenie takimi skutkami w niniejszej sprawie potencjalnie istniało i istnieje, i należało to wziąć pod uwagę. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, powinny w tej sytuacji zwrócić się do biegłego o wydanie stosownej opinii (art. 84 § 1 k.p.a.) aby sprawdzić, czy decyzja o nakazie rozbiórki w dniu jej wydanie jest wykonalna i czy będzie wykonalna również na etapie postępowania egzekucyjnego, którego to postępowania nie można też wykluczyć (patrz opinia konstrukcyjno-budowlana z dnia 10 grudnia 2007 r. opracowana przez mgr inż. arch. J. D.).
Charakterystyczne jest również to, że uczestnicy postępowania M. S. i J. W. na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. przed Sądem I instancji oświadczali, że taki mur oporowy jest tam niezbędny, gdyż zabezpiecza przed osuwaniem się ziemi, czego Sąd nie wziął pod uwagę, chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się podobne stwierdzenia Sądu.
Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który powinien wywołać w rzeczywistości określone skutki zgodne z postanowieniami decyzji, jeżeli natomiast takich skutków nie wywoła z powodu, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, to taka decyzja nie ma żadnej wartości, gdyż zawiera wadę powodująca jej nieważność a dodatkowo może narazić Skarb Państwa na uzasadnione roszczenia odszkodowawcze w przypadku spowodowania szkody.
Powyższych okoliczności nie wziął w ogóle pod uwagę Sąd, kiedy stwierdza o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i że zastosowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich zastosowanie jest obligatoryjne. Po czym w następnym zdaniu stwierdza się: "Wojewódzki Sąd Administracyjny nie neguje potrzeby istnienia muru oporowego na przedmiotowej nieruchomości celem zabezpieczenia go przed powstawaniem pęknięć i osuwania się terenu. Wybudowanie takiego muru powinno być jednak poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę". Nie negując prawdziwości ostatniego zdania, należy jednak przypomnieć, że zaskarżana decyzja, jak i przedmiot postępowania dotyczył decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego i Sąd powinien kontrolować tę decyzję pod względem zgodności z prawem, a nie troszczyć się o to, czy inwestor został słusznie ukarany za to, że wybudował mur oporowy, który faktycznie w ocenie Sądu jest potrzeby, ale był wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Prawo, które jest stanowione przez ludzi i dla ludzi, nie może być stosowane wbrew ich interesom i podstawowym zasadom logiki tylko dlatego, że jest prawem obowiązującym w danym czasie i na określonym terytorium, gdyż takie rozumienie prawa, jak trafnie zauważa się w skardze kasacyjnej prowadziłoby do metafizyki a więc było oderwane od rzeczywiści.
Ponownie rozpatrując sprawę oprócz zbadania, czy istnieją przesłanki do zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny również przed ewentualnym, ponownym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego muru oporowego, ustalić korzystając z opinii biegłych, czy taka decyzja będzie wykonalna w rozumieniu przepisów art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c./ i art. 135 oraz art. 203 pkt 1 orzekł, jak w sentencji.