Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt 697/11, oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku ze zbyciem nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. zmieniającej decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2006 r. ustalającą skarżącemu opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w części dotyczącej wysokości opłaty. W decyzji z 2006 roku, wydanej na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., ustalono opłatę w wysokości [...] zł i wyznaczono obowiązek jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty zbycia nieruchomości oraz wskazano, że opłata może zostać zmieniona w przypadku zmiany wartości nieruchomości w dniu jej zbycia. Plan miejscowy uchwalony w dniu 15 stycznia 2004 r. ustalił stawkę procentową opłaty jednorazowej w wysokości 30%. Decyzja zmieniająca wydana została na wniosek skarżącego, w oparciu o dołączony przez niego nowy operat szacunkowy, na podstawie art. 154 k.p.a.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący zarzucił, że w operacie szacunkowym przyjęto wzrost wartości nieruchomości według daty sporządzenia operatu. Zmiana wartości powinna zostać wyliczona na dzień 15 stycznia 2004 r. Organ nie powinien ponadto stosować § 50 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), gdyż dokonuje on niedozwolonej zmiany art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Według ustawy wysokość opłaty jednorazowej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, co nie oznacza, że według cen z daty zbycia nieruchomości. Istotny jest jedynie dzień zmiany planu miejscowego, co wynika z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Odmienna interpretacja art. 37 ust. 1 ustawy byłaby niezgodna z art. 32 Konstytucji. Organ orzekający powinien ponadto stosować Ordynację podatkową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości i wysokość opłaty jednorazowej ustalone zostały w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego.
Operat uwzględnił stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (21 kwietnia 2004 r.) oraz jej wartość na dzień sporządzenia operatu tj. 28 maja 2007 r. Było to zgodne z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten nakazuje określić wartość nieruchomości według cen rynkowych z daty jej sprzedaży. Przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia nie modyfikuje więc ustawy. Wobec braku zbycia nieruchomości, uzasadnione było przyjęcie rozmiaru wzrostu wartości z daty orzekania, czyli według treści aktualnego operatu szacunkowego. Według poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1988 roku, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. jak i według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, przeznaczona była ona pod uprawy polowe. Według nowego planu nieruchomość uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi, zieleń i komunikację. Do ustalania opłaty jednorazowej nie stosuje się Ordynacji podatkowej.
Organ wskazał, że badaną decyzję z 2007 roku błędnie oparto na art. 154 k.p.a., gdy prawidłową jej podstawą powinien być art. 155 k.p.a. Nie oznaczało to jednak rażącego naruszenia prawa. Nie zachodziły ponadto inne przesłanki nieważności decyzji.
Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 80 i 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o niekonstytucyjny przepis rozporządzenia, oraz naruszenie art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez uznanie, że wysokość opłaty jednorazowej uzależniona jest od wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, nie jest zaś związana wyłącznie ze zmianą planu miejscowego. Przy wydaniu decyzji z 2007 r. rażąco naruszono prawo, bowiem wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany wyłącznie w związku z uchwaleniem planu miejscowego, nie zaś ponadto w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości po uchwaleniu planu. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy, stwierdzając, iż w pierwszej decyzji organu przedstawiono trafną ocenę prawną odnośnie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącego. W postępowaniu merytorycznym należało stosować k.p.a., a nie Ordynację podatkową.
Organ stwierdził, iż kwestii daty, na którą należy określać wartość nieruchomości, nie reguluje w sposób wyraźny art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. W tej kwestii możliwa jest rozmaita wykładnia, jednak nie ma miejsca na jej dokonywanie w postępowaniu nieważnościowym. Przepisy art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy i § 50 rozporządzenia nie miały zastosowania w sprawie ustalenia opłaty w niniejszej sprawie. Decyzja wydana została nie w następstwie zbycia nieruchomości, lecz na wniosek właściciela (art. 37 ust. 7 ustawy). Rzeczoznawca w operacie szacunkowym wyłączył stosowanie § 50. Ocena decyzji opłatowej powinna być dokonana według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 7 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 154 k.p.a. Spełnione zostały przesłanki stosowania tych przepisów. Wyceny nieruchomości dokonał niezależny rzeczoznawca majątkowy (art. 154 i art. 175 u.g.n.). Operat szacunkowy nie nasuwał zastrzeżeń, nie zawierał oczywistych uchybień dyskwalifikujących jego wartość dowodową. Dlatego nie został rażąco naruszony art. 80 k.p.a.
W skardze skarżący powtórzył zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 50 rozporządzenia wykonawczego. Ustawa wymaga, aby wysokość opłaty została ustalona na dzień sprzedaży nieruchomości, jednak w oparciu o wzrost wartości związany z uchwaleniem planu miejscowego, nie zaś z ruchem cen rynkowych po uchwaleniu planu. Organ w obu decyzjach nie przedstawił jednolitego stanowiska prawnego. Za prawidłową opłatę należało uznać opłatę obliczoną według wartości nieruchomości przed dniem 15 stycznia 2004 r. i bezpośrednio po tym dniu. Ustawa stanowi o momencie wymierzenia opłaty, a nie o jej wysokości. Skarżący powtórzył argumentację służącą wykazaniu niekonstytucyjności § 50 rozporządzenia przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, stwierdził, że nie dopatrzył aby zaskarżona decyzja naruszała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz art. 155 k.p.a. z powodu utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 roku, jak też naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wobec wnikliwego i pełnego jej uzasadnienia. Sąd I instancji wskazał, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. wydana została na podstawie art. 154 k.p.a. na wniosek skarżącego, decyzja ta orzekała o zmianie decyzji ostatecznej ustalającej rentę planistyczną w części dotyczącej rozmiaru opłaty oraz polegała na obniżeniu tej opłaty w oparciu o nowy operat szacunkowy rzeczoznawcy dołączony przez skarżącego i opracowany po utracie ważności przez operat stanowiący podstawę do pierwotnego ustalenia opłaty na żądanie skarżącego (art. 37 ust. 7 u.p.z.p.).
Z uwagi na podstawę prawną kontrolowanej przez organ decyzji trafnie, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ rozważał poprawność stosowania art. 154, a raczej art. 155 k.p.a. w kontekście podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ merytoryczny orzekał w oparciu o przepisy prawne uzasadniające rozmaitą wykładnię, co wyłącza przyjmowanie zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako typową podstawę nieważności decyzji opartej na art. 155 k.p.a. (po przyjęciu, że taka była rzeczywista podstawa prawna decyzji merytorycznej) wymienia się naruszenie przesłanki zgody strony. Przesłanka ta wynika wprost z treści przepisu i jest jednoznaczna. Przesłanka ta była spełniona, bowiem wniosek skarżącego oznaczał jego zgodę.
Sąd podkreślił, iż rażące naruszenie art. 155 k.p.a. może również nastąpić przez dokonanie zmiany decyzji nieostatecznej lub wyrażenie przez organ przekonania, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie mają znaczenia, lecz stosowanie przepisu uzasadniają jeszcze inne przesłanki. Pozostałe uchybienia przy stosowaniu tego przepisu nie uzasadniają, zdaniem Sądu, przyjmowania rażącego naruszenia prawa. Samo powołanie w operacie szacunkowym § 50 rozporządzenia wykonawczego nie oznaczało jeszcze, że z tego powodu decyzja merytoryczna rażąco naruszała prawo. Z brzmienia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 11 u.p.z.p. raczej wynika, że o ile o ustaleniu opłaty decyduje wyłącznie czynnik zmiany przeznaczenia, to wycena tego czynnika nie odpowiada poziomowi cen rynkowych z daty uchwalenia planu miejscowego. Uzasadnione jest, w ocenie Sądu, zróżnicowanie obowiązku uiszczenia przez zbywców renty planistycznej w zależności od poziomu cen rynkowych z daty zbycia lub ustalenia opłaty na wniosek.
Punkt ciężkości ocen przesuwa się wówczas w kierunku oceny operatu szacunkowego, czyli ocen procesowych, a nie materialnoprawnych. Sąd stwierdził, iż omówione przez organ postacie uchybień procesowych rzeczywiście mogą podlegać ocenie według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana w tym zakresie ocena organu nie nasuwa zastrzeżeń. Sąd podkreślił, iż wbrew zarzutom skarżącego, odesłanie do u.g.n. zawarte w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. obejmuje również art. 159 u.g.n. Skarżący nie kwestionuje konstytucyjności art. 37 ust. 11 u.p.z.p. lub art. 159 u.g.n. oraz samej zasady sposobu ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty, lecz konstytucyjność samego jedynie doprecyzowania w rozporządzeniu z jakiej daty ceny rynkowe mają znaczenie. Sama kwestia konstytucyjności § 50 rozporządzenia nie miała znaczenia dla ocen w niniejszej sprawie. Czym innym jest ustawowy nakaz wiązania wzrostu wartości wyłącznie z czynnikiem zmiany przeznaczenia, a czym innym sposób wyceny tego czynnika.
Brak wyraźnego rozstrzygnięcia tej kwestii w ustawie i przyjęcie wykładni zbieżnej z § 50 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczalnej a wręcz bardziej uzasadnionej, nie uzasadniało przypisania organowi merytorycznemu rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji podkreślił, iż nie nabrał wątpliwości odnośnie konstytucyjności art. 37 ust. 1 u.p.z.p. na podstawie argumentacji skarżącego. Sąd stwierdził, iż było niewątpliwe, że w zależności od daty przyjętych w operacie cen rynkowych służących wycenie czynnika zmiany przeznaczenia nieruchomości, rozmiar renty planistycznej będzie zróżnicowany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. T. zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:
1.art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że naruszenie prawa skutkujące naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie ma charakteru rażącego, 2.art. 155 k.p.a. przez przyjęcie, że złożenie wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez stronę zgody na wydanie decyzji sprzecznej z ustawą oraz normą konstytucyjną,
3. art. 37 ust. 7 w zw. z art. 37 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepisy te pozwalają na naliczenie renty planistycznej wg wartości nieruchomości w określonej dla innej daty niż data uchwały o zmianie planu.
W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie przez SKO i WSA, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], została wydana w trybie i o przesłanki z art. 155 k.p.a. do których zalicza się zgodę strony, jak i jej słuszny interes strony, jest kontrowersyjne. Wspomniany przepis reguluje skutki decyzji, mocą której strona nabyła prawo, tymczasem przedmiotowa decyzja dotyczy określenia obowiązku strony. Przejawem błędnej wykładni jest stawianie znaku równości między wnioskiem o zmianę decyzji a zgodą na wydanie jej z naruszeniem prawa. Tak daleko idący pogląd prowadzi do naruszenia zasad demokratycznego porządku prawnego (art. 2 Konstytucji) przez legalizację działań bezprawnych, lecz dokonanych za zgodą strony. Autor kasacji podniósł, iż przepisy u.p.z.p. zbudowane są w taki sposób, że art. 36 opisuje źródło zobowiązania (lub uprawnienia) oraz ewentualne zwolnienia (lub przeciwnie – podstawy do żądania zwrotu), zaś art. 37 tej ustawy reguluje sposób obliczenia oraz zagadnienia proceduralne.
Z przepisu tego nie wynika, aby możliwe były dwa różne warianty naliczenia wysokości renty planistycznej w wypadkach jej następczego, tj. dokonanego po sprzedaży nieruchomości oraz naliczenia uprzedniego, tj. dokonanego przed sprzedażą na wniosek właściciela. Nie ma w przepisach ustawy żadnej podstawy dla przyjęcia, że wyliczona w takich wariantach renta planistyczna może być w różnej wysokości. Dotyczy to sytuacji, w których pomiędzy datą naliczenia renty w wariancie uprzednim a datą sprzedaży upływa pewien okres czasu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędna jest argumentacja Sądu, że właściwą drogą obrony koncepcji skarżącego co do dat, dla których przyjęto wartość nieruchomości do naliczenia renty planistycznej, jest powołanie się na uchybienia procesowe w zakresie dowodów z operatów szacunkowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji bowiem wynika, że organ zapoznał się z treścią operatu szacunkowego, tym samym wiedział, że ceny zostały przyjęte z daty jego sporządzenia, a nie z daty zmiany planu.
Organ wydając decyzję, do cen z daty zmiany planu nie sięgnął, gdyż uważał, że winien stosować ceny z innej daty. A jest to, wbrew stanowisku Sądu, zagadnienie materialnoprawne a nie zagadnienie proceduralne. Sugerowane przez Sąd podejście nie ma sensu wobec przyjęcia przez ten Sąd poglądu o zasadności stosowanej wykładni przepisów u.p.z.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r.. nr [...], w przedmiocie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na Sądzie spoczywał zatem obowiązek rozstrzygnięcia, czy organ nadzoru oceniając legalność decyzji wydanej w trybie art. 154 k.p.a. upoważniony był do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że trafnie w zaskarżonej decyzji rozważał poprawność stosowania art. 154 k.p.a., a raczej art. 155 k.p.a. w kontekście podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec takiego stanowiska należy zauważyć, iż skarżący kasacyjnie występując o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr [...] w zakresie dotyczącym wysokości renty nie wskazał ani art. 154 k.p.a. ani też art. 155 k.p.a. To organ rozpoznający ten wniosek uznał, iż właściwy będzie tryb określony w art. 154 k.p.a. i na tej podstawie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. zmienił decyzję własną z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w zakresie jej pkt 2 dotyczącego ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opisanej w pkt 1 tej decyzji.
Organ dokonując w postępowaniu nieważnościowym oceny poprawności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007r., stwierdził, że została ona błędnie oparta na przepisach art. 154 k.p.a., gdyż przesłanką jego zastosowania jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa. Ustalenie wysokości opłaty jednorazowej na wniosek strony skutkowało nabyciem prawa stąd decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. mogła zostać i powinna być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Organ wskazał, że znaczenie przepisów art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. na tle tej konkretnej sprawy nie wynikało z ich bezpośredniego rozumienia, lecz wymagało dokonania określonych zabiegów interpretacyjnych, odwołujących się do metod wykładni funkcjonalnej i celowościowej. W sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją zostały spełnione przesłanki dotyczące zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, gdyż zmiana nastąpiła na wniosek strony, zgodnie z jej żądaniem.
Organ stwierdził, że w tych warunkach nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, bowiem samo zastosowanie do decyzji ustalającej opłatę jednorazową trybu zmiany z art. 154 k.p.a. nie narusza prawa w sposób rażący. Sąd I instancji podzielając to stanowisko Kolegium, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz art. 155 k.p.a. z powodu utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko takie nie można uznać za prawidłowe.
Przypomnieć zatem należy, iż istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach – tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Oba te tryby nadzwyczajne się wzajemnie wykluczają, gdyż każdy z nich ma swój przedmiot, zamienne ich stosowanie powoduje nieważność decyzji. Art. 154 k.p.a. reguluje uchylenie (zmianę) decyzji nietworzącej prawo dla strony. Art. 155 k.p.a. reguluje uchylenie (zmianę) decyzji tworzącej prawa dla strony. Przesłanki materialnoprawne w tych trybach są różne.
Art. 155 k.p.a. chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną – zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości, zgody strony nie można domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/11). Przedmiotem postępowania w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a., czy też w art. 155 k.p.a. jest co do zasady nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że wymienione tryby nadzwyczajne mają zastosowanie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji. Co do tożsamości podstawy faktycznej wzruszonej decyzji w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154, czy art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99, Lex nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99, Lex Omega nr 43956).
Należy jednak zauważyć, że wspomniane postępowanie nadzwyczajne toczy się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r., sygn. akt III SA 2512/02, Lex nr 113596). Rozważając więc możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., czy też w art. 154 k.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Według orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron.
Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem przyjęcia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że uznanie, iż zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej zawsze wymaga istnienia identycznego stanu faktycznego. Stanowisko to co do zasady znajduje akceptację, to jednak nie można pominąć poglądu doktryny, według którego nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy znaczenie będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych.
Natomiast "Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy" (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydaw. C. H. Beck, Warszawa 2008. s. 764). Należy więc przyjąć, że gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi. Tytułem przykładu można wskazać na zmianę takich elementów stanu faktycznego jak prawnie istotne przymioty strony, której przyznano określone uprawnienia, co z reguły, oznacza powstanie nowej, wymagającej rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w powyższym zakresie sprawa nie była w ogóle przedmiotem rozważań i analizy Sądu I instancji, a wcześniej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozważania Sądu I instancji ograniczały się co do podzielenia stanowiska organu, że wprawdzie decyzja zmieniająca powołuje art. 154 kpa, to jednak należało przyjąć, że została wydana w trybie art. 155 kpa, gdyż spełniona została przesłanka zgody strony na zmianę wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji.
Tymczasem w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia w postępowaniu nieważnościowym była tożsamość przedmiotowa sprawy, a więc należało ustalić czy w dacie wydania decyzji zmieniającej obowiązywał ten sam stan faktyczny co w dacie wydania decyzji podlegającej zmianie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we W. o łącznej powierzchni [...] ha. W decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 154 kpa, organ ustalił jednorazową opłatę dla tej nieruchomości o takiej samej powierzchni [...] ha. Prezydent W. wydając decyzję zmieniającą całkowicie pominął, że w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja Prezydenta W. nr [...]z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej własność W. T. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. jako działki o nr:. [...] w wyniku, którego powstały działki gruntu o nr: [...] oraz [...], które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 15 stycznia 2004 r. przeznaczone zostały na realizację celu publicznego, w tym pod drogę (KL1).
W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielone pod drogi publiczne działki z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, z którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.
Oznacza to, że W. T. nie był już właścicielem nieruchomości o łącznej pow. [...] ha, gdyż część działek wchodzących w jej skład, w wyniku podziału utracił z mocy prawa. W orzecznictwie stwierdza się, że "odjęcie" gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie rozstrzyga w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądzając jedynie kwestię jej nabycia przez gminę lub Skarb Państwa (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 504/07, LEX nr 480112).
Z powyższego wynika, że skutkiem wydanej decyzji o podziale była zmiana stanu faktycznego w zakresie przedmiotu własności nieruchomości, a to oznacza, że nie było podstaw do zmiany uprzedniej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. w trybie nadzwyczajnym z art. 154 kpa, bądź z art.155 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższych okoliczności nie dostrzegło, stąd też należy stwierdzić, że rażąco wadliwie przyjęto, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nie narusza prawa w sposób rażący art. 154 kpa, czy też art. 155 kpa. Sytuacja, w której organ uznaje kontrolowaną decyzję w postępowaniu nieważnościowym za zgodną z prawem, mimo oczywistego rażącego naruszenia przez nią prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, sprawia, że organ ten sam narusza prawo w sposób kwalifikowany. Tych wszystkich okoliczności nie dostrzegł również Sąd I instancji, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i mając na względzie, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.