Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1537/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "P." Sp. z o.o. w C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzją powyższą została utrzymana w mocy decyzja Starosty Ś. z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiająca Spółce "P." wydania pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarskich – fermy trzody chlewnej zlokalizowanej na działce nr 204/23 w N. Powodem odmowy wydania przedmiotowego pozwolenia było m.in. nieuzupełnienie, na żądanie organu, braków wniosku wymienionych w postanowieniu Starosty Ś. z dnia [...] grudnia 2003 r. Organ stwierdził, że powierzchniowa warstwa gruntów przeznaczona pod zagospodarowanie gnojowicą jest przepuszczalna i zanieczyszczenia w krótkim czasie mogą dotrzeć do I-go poziomu wód podziemnych.
Organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt, iż Spółka "P." samowolnie użytkuje budynki inwentarskie jako fermę trzody chlewnej, a nadto nie przedłożyła zgody AWRSP - Oddziału Terenowego w S. Filia w K. na zmianę sposobu użytkowania byłych owczarni na farmę przemysłowego tuczu trzody chlewnej w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga na powyższą decyzję nie jest zasadna. Zarzuty skargi odnoszą się bowiem do sytuacji regulowanej art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a zatem do takiego stanu, kiedy zainteresowana strona zamierza w przyszłości zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego i występuje z wnioskiem o taką zmianę. W rozpoznawanej sprawie zaistniały natomiast okoliczności objęte hipotezą art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż skarżąca Spółka dokonała uprzednio samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. Wbrew rozumowaniu przedstawionemu w skardze, w przedmiotowej sprawie nie mógł być zatem zastosowany wyłącznie art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, skoro do zmiany sposobu użytkowania doszło w warunkach samowoli, bowiem wówczas stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy.
Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu, iż brak zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zmianę sposobu użytkowania budynków na fermę przemysłowego tuczu trzody chlewnej uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Sąd zauważył, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zgoda ta została wyrażona w sposób ostateczny i wyraźny.
Od powyższego wyroku Spółka "P." złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:
- - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez orzeczenie co do sprawy nie będącej przedmiotem decyzji wydanych przez organ I i II instancji, tj. przez uznanie, że postępowanie przed organami administracyjnymi toczyło się w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, podczas gdy zaskarżone decyzje wydane przez organ I i II instancji wydane zostały w trybie art. 59 Prawa budowlane w postępowaniu mającym na celu "legalizację" ujawnionej samowoli budowlanej,
- - art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanu sprzecznego z prawem i przyjęcie, że Starosta Ś. miał prawo żądać od Spółki zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa,
- - art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 tej ustawy poprzez utrzymanie przez Sąd I instancji stanu sprzecznego z prawem i niedostrzeżenie, że postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektów inwentarskich, na podstawie którego wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r., zostało uchylone.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz.
47) w związku z art. 72 ust. 1 oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 15 kwietnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że umowa poddzierżawy nie jest dowodem do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, a dowodem takim może być jedynie zgoda Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że obie decyzje organów I i II instancji nie zostały wydane na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, ani na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego. Powołanie się na te przepisy nastąpiło po raz pierwszy w zaskarżonym wyroku, a to oznacza, że Sąd dokonał zmiany (uzupełnienia) decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi winno zatem mieć miejsce w przypadku naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej cytowanej w skrócie jako P.p.s.a.).
Podkreślić również należy, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodzić należy się z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, iż w niniejszej sprawie wskazane powyżej przepisy zostały przez Sąd naruszone, a naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd nie rozpoznał sprawy, która została rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją. Powyższe stwierdzenie nie jest pozbawione podstaw.
Należy bowiem zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane odmawiająca "P." Spółce z o.o. wydania pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarskich – fermy trzody chlewnej. Decyzja ta wydana została w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Przypomnieć w tym miejscu należy, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Ewentualne – w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organów administracji, czy też sądu. W niniejszej sprawie tego rodzaju problem nie zaistniał, ponieważ inwestor domagał się rozpoznania jego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu i organ wniosek ten zgodnie z żądaniem inwestora rozpoznał, po czym na podstawie art. 59 ust. 5 – odmówił wydania pozwolenia, uzasadniając to niespełnieniem przez inwestora obowiązku przedłożenia przez stronę dokumentu wykazującego zgodę właściciela gruntu na zmianę sposobu użytkowania dzierżawionych przez inwestora obiektów.
Jest zatem poza sporem, że kontrolując zaskarżoną decyzję sąd administracyjny winien zbadać jej zgodność z przepisem, który został wskazany jako podstawa prawna jej wydania, tj. art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.
Zgodzić należy się z wywodami skargi kasacyjnej, że w tym aspekcie sprawa nie została przez Sąd rozpatrzona. Przyjmując, że w niniejszej sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania i wskazując, iż w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 – Prawa budowlanego, jednocześnie stwierdza się, że respektowane winny być wymogi wynikające z treści przepisu art. 71 ust. 1 – Prawa budowlanego. Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazany wyżej przepis dotyczy zupełnie innych sytuacji faktycznych i prawnych.
Jasno sprecyzowany wniosek inwestora i wskazana w sentencji decyzji podstawa prawna jej wydania obligowały Sąd do zbadania legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Z brzmienia tego przepisu wynika natomiast, że odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu może mieć miejsce jedynie w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 1 oraz w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58 Prawa budowlanego.
Do powyższych kwestii sąd administracyjny, jak wynika z uzasadnienia wyroku, w ogóle nie odniósł się. Brak odniesienia się do wymienionego wyżej przepisu spowodował pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Przypomnieć bowiem należy, że powodem odmówienia inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie było nieprzedstawienie przez inwestora zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zgoda taka na etapie legalizacji wykonanych robót budowlanych nie jest już potrzebna. Proces ten zapoczątkowało wydanie decyzji z dnia [...].09.2002 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 nałożono na inwestora określone obowiązki, w tym uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.12.1994 r. – w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach (...) oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania, należy stwierdzić, iż powołanie się przez Sąd na ten przepis było wadliwe. Przepis ten zawiera wymogi jakie powinien zawierać wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie z takim wnioskiem inwestor nie występował, ponieważ samowolnie zmienił sposób użytkowania i spowodował wszczęcie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i 51 – Prawa Budowlanego. Tak więc brak było podstaw do żądania od inwestora spełnienia wymogów zawartych w tym przepisie.
Przedstawione wyżej wywody potwierdzają też słuszność zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania miało bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.