Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 648/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie kary pieniężnej za zniszczenie koron drzew.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta R. wymierzył solidarnie H. L. i D. L. administracyjną karę pieniężną w wysokości 17.001,06 zł za zniszczenie korony jednej sztuki drzewa z gatunku wierzba biała o obwodzie pnia 166 cm (mierzonym na wysokości 130 cm), rosnącego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w R.h, której współwłaścicielami są: H. L., D. L., B. S. i B. K. oraz wymierzył D. L. administracyjną karę pieniężną za zniszczenie koron czterech sztuk następujących drzew: trzech sztuk brzóz brodawkowatych o obwodach pni: 68 cm (nr 3), 56 cm (nr 4), 89 cm (nr 7) (mierzonych na wysokości 130 cm) oraz jedne sztuki dwupniowej brzozy brodawkowatej o obwodach pni: 46 cm (nr 5) i 45 cm (nr 6) (mierzonych na wysokości 130 cm), rosnących na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w R. Od powyższej decyzji pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. odwołanie wniósł D. L., kwestionując w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] listopada 2016 r.
Rozpoznając skargę D. L. na to postanowienie opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Podkreślił, że decyzja Burmistrza Miasta R. zawierała w sobie dwa rozstrzygnięcia (faktycznie dwie decyzje). Pierwsze z nich (punkt 1 sentencji) było adresowane do H. L. i D. L.. Odwołanie od tej decyzji, w przepisanym prawem terminie złożył H. L. i w tym zakresie zostało ono rozpatrzone. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odwołania od decyzji nie złożył D. L.. Punkt 2 sentencji odnosił się zaś wyłącznie do skarżącego. Trafnie organ drugiej instancji uznał, że H. L. nie był stroną postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej i wniesione w tym zakresie nie mogło być skuteczne. W odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia odwołanie nie zostało złożone w terminie, gdyż D. L. dokonał tej czynności dopiero dnia 19 grudnia 2016 r., czyli trzy dni po terminie, bowiem doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 2 grudnia 2016 r.
W ocenie Sądu niezrozumiały okazał się zarzut braku doręczenia korespondencji pełnomocnikowi skarżącego w sytuacji, gdy został on ustanowiony w sprawie dopiero 19 grudnia 2016 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. L., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. i art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 129 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania.
W oparciu o wskazany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj.: art. 53 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania.
Już samo sformułowanie tego zarzutu nie jest w pełni poprawne, ponieważ art. 53 § 1 P.p.s.a. nie był podstawą do wydania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku. W tej sprawie podstawą oddalenia skargi był art. 151 P.p.s.a., a nie art. 53 § 1 P.p.s.a. regulujący termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował zaś zachowania terminu przez skarżącego do wniesienia skargi.
W doktrynie i orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).
W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego braki w zakresie prawidłowego wskazania przepisów mającymi być wzorcem kontroli nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia [...] maja2006 r. sygn. akt II FSK 684/05, opub. w Lex nr 273665). Nawet bowiem wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uzasadnia nie objęcia rozpoznaniem zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, opub. w Lex 745778; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 2670/10, opub. w Lex nr 1415244). Jeżeli bowiem Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, to wówczas taka skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu.
Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mimo więc wadliwości w samej konstrukcji skargi kasacyjnej, istotą zarzutu skarżącego kasacyjnie jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez niezasadne przyjęcie, że w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zasadnie stwierdziło na podstawie art. 134 K.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania i naruszyło art. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi bowiem, że to nie on sam odebrał korespondencję zawierającą decyzję organu pierwszej instancji, a kwestia ustalenia, czy odebrał ją dorosły domownik powinna być przedmiotem dalszych ustaleń.
Z tym zarzutem i popierającą ją argumentacją nie można się zgodzić.
Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, doręczyciel nie zastawszy w dniu 1 grudnia 2016 r. skarżącego w domu pozostawił zawiadomienie (awizo) w oddawczej skrzynce pocztowej adresata o możliwości odbioru tej przesyłki w placówce pocztowej w miejscowości R. Następnie z dokumentu potwierdzenia odbioru wynika, że w dniu 2 grudnia 2016 r. D. L. odebrał osobiście tę przesyłkę, potwierdziwszy ten odbiór własnym podpisem (akta administracyjne sprawy, karta nr 41a). Termin do wniesienia odwołania liczony od 3 grudnia 2016 r. włącznie, zakończył bieg z końcem 16 grudnia 2016 r. (data ta przypadała na piątek).
Tym samym odwołanie z dnia 19 grudnia 2016 r. zostały wniesione po terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu pierwszej instancji.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa potwierdzając prawidłowe liczenie przez organ administracyjny terminu do wniesienia w tej sprawie odwołania. Skoro odwołanie wniesiono po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., to obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach było wydanie na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie stwierdzającego uchybienia terminu do złożenia odwołania.
W tej sprawie nie został również naruszony art. 40 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym artykułem pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie, jeżeli w toku postępowania został taki pełnomocnik ustanowiony. W tej zaś sprawie skarżący D. L. ustanowił swoim pełnomocnikiem adwokata R. W. dopiero w dniu 19 grudnia 2016 r.
Trafnie argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie chybionym jest domniemanie o doręczeniu zastępczym dorosłemu domownikowi. Jak bowiem wynika z treści potwierdzenia odbioru przesyłki, odebrał ją osobiście skarżący, a nie dorosły domownik. Zamieszone w tym zakresie jedno zdanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędne, ale to uchybienie nie ma istotniejszego znaczenia dla oceny samego wyroku.
Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także w przypadku, gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej zaś sprawie poza nietrafnym i nie znajdującym potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy poglądem Sądu pierwszej instancji o doręczeniu przesyłki dorosłemu domownikowi, pozostała część uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest prawidłowa, a sam wyrok w pełni odpowiada prawu.