Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 976/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę L. M. i J. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 6 września 2010 r. wskutek interwencji L. M. i J. M. przeprowadzono na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na nieruchomości tej, stanowiącej własność M. D. i D. D. zbudowano mur o grubości 0,25 m, wysokości 2,62 m i szerokości 4,68 m. Został on wybudowany bezpośrednio przy granicy działki nr [...] należącej do L. M. i J. M. Mur ten uniemożliwia wjazd do garażu mieszczącego się w budynku mieszkalno-handlowym usytuowanym w granicy działki nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli, na podstawie art.48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał M. D. i D. D. roboty budowlane przy budowie muru granicznego na działce nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. [...] oraz nałożył na wyżej wymienionych obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej przedmiotowy mur graniczny oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie wskazany obowiązek nie został dopełniony.
W dniu 1 kwietnia 2011 r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których stwierdzono, że mur będący przedmiotem niniejszego postępowania został rozebrany, natomiast na wysokości drzwi garażowych mieszczących się w budynku mieszkalno-handlowym należącym do L. M. i J. M. na ramie drewnianej przytwierdzonej do ściany budynku mieszkalno-handlowego i muru oporowego stanowiącego własność M. D. umieszczona została płyta OSB o wymiarach 4,50 x 1,65 m, która uniemożliwia L. M. i J. M. wjazd do garażu.
W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie muru granicznego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż sprawa niniejsza dotyczyła muru istniejącego na wskazanej działce, zaś w toku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że mur ten został rozebrany, co oznacza, że nie istnieje przedmiot niniejszego postępowania. Płyta OSB przytwierdzona do ściany budynku mieszkalno-handlowego i muru oporowego stanowiącego własność M. D. nie stanowi zaś obiektu budowlanego, w związku z czym nie podlega regulacjom prawnym zawartym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a tym samym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak też dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych.
Organ podkreślił, że naruszenie prawa własności stanowi zagadnienie z zakresu stosunków cywilnoprawnych i może być rozpatrywane wyłącznie przez sądy powszechne. Organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne nie służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich. Stwierdzając zatem brak podstaw do ingerencji z powodu braku przedmiotu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli stwierdził konieczność umorzenia niniejszego postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB w Stalowej Woli z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyli L. M. i J. M. wnosząc o jej uchylenie i "wyegzekwowanie usunięcia samowolnie wykonanej (...) przegrody".
Po rozpatrzeniu odwołania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż wprawdzie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji dopuścił się pewnych nieprawidłowości, jednak zadaniem organu odwoławczego jest ocena wydanej decyzji na podstawie stanu istniejącego obecnie. Organ drugiej instancji podkreślił, że istniejący uprzednio mur, w sprawie którego wszczęte zostało postępowanie aktualnie już nie istnieje, zaś płyta OSB przytwierdzona do ściany budynku mieszkalno-handlowego i muru oporowego należącego do M. D. nie będąc obiektem budowlanym nie może stanowić przedmiotu oceny przez organy nadzoru budowlanego. Art. 1 ustawy – Prawo budowlane ogranicza bowiem swój zakres przedmiotowy do spraw związanych z obiektami budowlanymi. Organ odwoławczy zaznaczył, iż kwestia dojazdu do garażu L. M. i J. M. jest sporna, jednak jako zagadnienie cywilnoprawne nie należy ona do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na ww. decyzję PWINB w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r. wnieśli L. i J. M. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Rz 976/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę L. i J. M. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że oględziny przeprowadzone w dniu 1 kwietnia 2011 r. wykazały, że po wydaniu w dniu [...] listopada 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przedmiotowy mur został rozebrany. Stwierdzono też, że na wysokości drzwi garażowych budynku mieszkalno-handlowym L. i J. M., na ramie drewnianej umocowanej pomiędzy budynkiem mieszkalno -handlowym i murem oporowym stanowiącymi własność M. D. umieszczono płytę OSB o wymiarach 4,50 x 1,65 m. Skarżący zarzucili, że płyta uniemożliwia im wjazd do garażu, natomiast M. D. oświadczyła, że płyta stanowi ogrodzenie jej działki.
Umorzenie postępowania, organ nadzoru budowlanego uzasadnił tym, iż przedmiot postępowania, tj. mur graniczny został rozebrany, natomiast istniejąca pomiędzy budynkiem, a murem oporowym płyta OSB nie jest obiektem budowlanym, a Sąd podziela to stanowisko. Prawo budowlane określa w art. 1 zakres przedmiotowy i podmiotowy obowiązywania ustawy. Przepisy ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi, które to pojęcie definiuje przepis art. 3 pkt 1. Płyta OSB przytwierdzona pomiędzy budynkiem i murem oporowym nie stanowi żadnego z obiektów wymienionych w tym przepisie, więc organ zasadnie, zdaniem Sądu uznał, że sprawa nie podlega regulacjom zawartym w prawie budowlanym.
Zdaniem Sądu pomiędzy skarżącymi, a M. D. istnieje spór sąsiedzki, który ma charakter cywilnoprawny, a jako taki powinien być rozstrzygnięty w postępowaniu cywilnoprawnym lub w drodze ugody. Kwestia korzystania z cudzej własności bez zgody właściciela nie może być rozstrzygana przez organy nadzoru budowlanego, których zadaniem jest, zgodnie z przepisami rozdziału 8 ustawy, nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Nie może zostać uwzględniony zarzut, że w sprawie mają zastosowanie przepisy 50–51 ustawy – Prawo budowlane, w szczególności art. 50 ust. 1 pkt.4 tej ustawy.
Sąd podkreślił, że przepisy te dotyczą robót budowlanych, a zgodnie z przepisem art. 3 pkt 7, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro przedmiotowa płyta OSB nie stanowi obiektu budowlanego, to prace wykonane przez M. D. nie mogą być uznane jako roboty budowlane i nie mogą być oceniane z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli L. i J. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kwalifikację przedmiotu postępowania. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnieśli, że ani organy administracyjne ani WSA w Rzeszowie nie wyjaśniły dlaczego przedmiot postępowania został zakwalifikowany w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego a nie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego;
- 2) brak wyjaśnień dotyczących oczywistego naruszenia przepisów zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 71 Prawa budowlanego;
- 3) brak odniesienia do wskazanych przez skarżących w skardze podstaw właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego określonych w art. 83 Prawa budowlanego do rozpoznania niniejszej sprawy;
- 4) nieprzestrzeganie zasad konstytucyjnych (art. 2 w związku z art. 7 i art. 32 Konstytucji RP).
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniosła o jej oddalenie oraz z zasądzenie kosztów postępowania.
W dniu 28 sierpnia 2013 r. wpłynęło do NSA pismo stanowiące "uzupełnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, wbrew niektórym twierdzeniom zamieszczonym na str. 2 skargi kasacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli (PINB) prawidłowo określił przedmiot postępowania "w sprawie muru, położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S.", gdyż jak stwierdzono w trakcie przeprowadzonej kontroli taki mur został zbudowany i ten fakt stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Prawidłowo też w takim stanie faktycznym, wydano postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Gdyby od początku zamiast przedmiotowego muru, przed wjazdem do garażu była zamocowana płyta OSB, nie byłoby podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przez PINB. Organ nie mógł kontynuować wszczętego postępowania po rozebraniu muru, w sprawie płyty OSB, gdyż taka płyta nie jest żadną z form obiektu budowlanego, przewidzianą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a zamocowanie takiej płyty nie należy do robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7. Żądanie skarżących wszczęcia (kontynuowania) postępowania "w sprawie wyegzekwowania od M. D. warunków określonych pozwoleniem na budowę w zakresie dostępu do garażu", nie może być rozumiane jako właściwy przedmiot postępowania, jak to uważa pełnomocnik skarżących, gdyż prawidłowe określenie przedmiotu postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, należy do organu. Organ też musi ustalić swoją właściwość rzeczową i miejscową (art. 19 k.p.a.) w danej sprawie. Organ administracji publicznej nie może wszczynać postępowania w sprawie nienależącej do jego kompetencji, a w tym przypadku o tym stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Przedmiot postępowania został zakwalifikowany w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ mur o takich wymiarach jak w tym przypadku, stanowił obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co tez wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3, mówiącego o tym kiedy budowa ogrodzeń wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie w innych przypadkach i są mniej rygorystyczne i dolegliwe niż art. 48 mający zastosowanie do najpoważniejszych samowoli budowlanych. Odwoływanie się w tym przypadku do "bilbordów wykonywanych na winylowych płachtach" nie jest trafne, gdyż tę kwestię regulują przepisy Prawa budowlanego dotyczące reklam (art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 3).
Błędny jest więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, co wynika z brzmienia tych przepisów.
Faktem jest, że zamocowanie płyty OSB przed wjazdem do garażu skarżących uniemożliwia skarżącym użytkowanie ich obiektu budowlanego zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę przez uniemożliwienie wjazdu do garażu, jednak nie są to okoliczności, w których mają zastosowanie przepisy art. 50–51 czy też art. 71 Prawa budowlanego, gdyż samo zamocowanie takiej płyty nie mieści się w żadnym z przepisów art. 1 i 3a. Poza tym ma miejsce na terenie nieruchomości nie stanowiącej własności (użytkowania wieczystego) skarżących czy też innego prawa ich do nieruchomości (art. 3 pkt 11).
Przepisy art. 71 określają warunki i wymogi legalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co niewątpliwie tu nie ma miejsca.
Przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego określa zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, jednak żaden z wymienionych tam przepisów nie ma zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy, która ma charakter cywilnoprawny i powinna być rozstrzygana przed sądem powszechnym, jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku. Uniemożliwienie wjazdu (wyjazdu) skarżącym do garażu przez fakt zamontowania płyty OSB przed bramą wjazdową do garażu, nie jest deliktem administracyjnym sankcjonowanym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Jak wynika z akt sprawy skarżący obecnie nie mają prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej (w części dotyczącej wjazdu do garażu) w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym nie może tu być mowy o naruszeniu art. 2, 7 czy też art. 32 Konstytucji RP. Właśnie dlatego, że organy administracji publicznej działają "na podstawie i w granicach prawa", organy nadzoru budowlanego nie mogły w tej sprawie kontynuować wszczętego postępowania administracyjnego, gdyż takiej podstawy nie dają im przepisy Prawa budowlanego, co nie oznacza, że w oparciu o przepisy innych ustaw i przed innym sądem nie można tej sprawy rozstrzygnąć, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Przesłane do NSA "uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej" wraz z załączoną opinią sporządzoną do sprawy o ochronę własności wszczętej przed Sądem Rejonowym w S., nie niosą niczego nowego w tej sprawie rozpoznawanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.