Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1159/07 oddalił skargę Ł. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestor Ł. P. w dniu 22 stycznia 2007 r. zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] we wsi Ł. gm. Serock.
Starosta Legionowski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia.
Inwestor uzupełnił dokumenty poprzez przedłożenie opisu sposobu wykonania robót budowlanych, przedłożenie mapy sytuacyjno-wysokościowej z graficznym wskazaniem lokalizacji budynku gospodarczego jednak bez określenia charakterystycznych odległości od granic nieruchomości, przedłożył również szkice i rysunki określające charakterystyczne parametry techniczne budynku gospodarczego.
Po zapoznaniu się z całością dokumentacji Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., działając w oparciu o art. 30 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy wskazanego budynku.
Organ uznał, że planowana inwestycja narusza ustalenia § 8 ust 7 pkt 5 i pkt 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Serock dla sekcji H (z wyłączeniem obrębu N. W.) przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Serocku z dnia 2 lutego 2002 r. Budynek gospodarczy posiada dach o spadku 10, tymczasem zgodnie z planem spadek dachu powinien wynosić 25 - 45, a ponadto charakter zabudowy powinien nawiązywać do lokalnego krajobrazu kulturowego i przyrodniczego.
Organ nie jest w stanie rozstrzygnąć o zgodności lokalizacji budynku z przepisami szczególnymi także z uwagi na brak jednoznacznego wskazania usytuowania budynku gospodarczego względem granic nieruchomości i napowietrznej linii energetycznej.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania inwestora Ł. P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.
Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor do zgłoszenia dołączył jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niespełnieniem wymogów przepisu art. 30 ust 2 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W ocenie Wojewody złożenie przez inwestora kopii mapy z nieczytelnym zaznaczeniem przedmiotowego obiektu bez oznaczenia wymiarów i odległości od granic działki oraz kilku kartek z nieprofesjonalnymi szkicami bliżej nie określonego przedmiotu nie stanowi wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty.
Organ odwoławczy wskazał, że inwestor powinien ponownie zgłosić zamiar rozpoczęcia realizacji inwestycji załączając wszystkie niezbędne dokumenty wymienione w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2007 r., spełniające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Serock zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Serocku z dnia 1 lutego 2002 r. oraz sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.
Ł. P. zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust 1 i ust 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie zgłoszonego obiektu za budynek pomimo niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności związanych ze sposobem posadowienia zgłaszanego obiektu. Skarżący podkreślił, że zgłoszony obiekt nie będący trwale związany z gruntem nie jest budynkiem, ani tym bardziej obiektem budowlanym. W konsekwencji nie mają znaczenia ustalenia organu odnośnie niezgodności zgłoszenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i organ nie ma możliwości zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji.
Skarżący zarzucił również naruszenie art. 30 ust 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zgłaszający ma obowiązek przedstawienia dokumentów (szkiców, rysunków, i opisu sposobu wykonywania robót) sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w dniu 22 stycznia 2007 r. zgłosił budowę parterowego budynku gospodarczego wolno stojącego, wykonanego ze stali ocynkowanej o pow. zabudowy nie większej niż 24 m2.
Z opisu sposobu wykonania robót wynika, że ściany budynku gospodarczego wykonane są ze skręconych kątowników zimnogiętych, a konstrukcją nitowaną jest blacha trapezowa, na końcu przykręcony jest dach. Po zamontowaniu budynek zostanie zakotwiczony do podłoża betonowego powstałego po wylaniu betonu na podłoże po usunięciu górnego humusu. Fakt, że przedmiotowy budynek nie posiada fundamentów, a zakotwiczony jest do betonowego podłoża stanowi o tym, że należy zaliczyć go do budowli, a nie budynków. Niemniej jednak zarówno budowle jak i budynki zaliczają się do obiektów budowlanych.
Pojęcie obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 ust 1 ustawy - Prawo budowlane i zgodnie z tym przepisem obiektem budowlanym może być budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi albo budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi albo obiekt małej architektury.
Przedmiotowy obiekt określony przez skarżącego budynkiem gospodarczym nie może być uznany za budynek, ani też za obiekt małej architektury; niewątpliwie może być uznany natomiast za budowlę.
W art. 30 ust 1 Prawa budowlanego wskazano, które obiekty i roboty budowlane zwolnione w art. 29 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mogą być zrealizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Zatem budowa budynku gospodarczego zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymagała jedynie zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, wobec niewykonania nałożonych obowiązków, nieuzasadniony był zarzut skargi.
Nieuzasadniony był również zarzut naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na okoliczność, że tryb postępowania związany z instytucją zgłoszenia jest trybem uproszczonym. W szczególności organ z urzędu nie przeprowadza żadnych dowodów; obowiązkami dowodowymi obciążony jest podmiot zgłaszający zamiar inwestycyjny. Tylko w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ nakłada postanowieniem na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Wprawdzie szkice i rysunki o których mowa w art. 30 ust 2 Prawa budowlanego nie muszą być sporządzone w określonej przez prawo formie, w szczególności przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane jednakże powinny być sporządzone w sposób umożliwiający dokonanie organowi oceny pod kątem przesłanek o których mowa w ust 6 i 7 Prawa budowlanego.
Skarżący przedstawiając mapę sytuacyjno-wysokościową z graficznym wskazaniem lokalizacji budynku gospodarczego nie określił odległości budynku od granic nieruchomości co uniemożliwiło organowi rozstrzygnięcie o zgodności lokalizacji budynku z przepisami szczególnymi (warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
Analizując przedstawione przez skarżącego rysunki określające charakterystyczne parametry techniczne budynku, organ w sposób prawidłowy uznał, iż dach budynku gospodarczego o spadku 10 stopni narusza ustalenia § 8 ust 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Serock.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
Ł. P. - wskazując, że pełni funkcję radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa - zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się:
- 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, lub 2). uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i merytorycznego rozpoznania skargi poprzez uwzględnienie skargi oraz:
- a) uchylenia decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w całości; bądź
- b) uchylenia decyzji Wojewody w całości i uchylenia utrzymanej w mocy decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] stycznia 2007 r.; bądź
- c) stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w całości wobec rażącego naruszenia prawa oraz uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji wobec wydania decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że tryb postępowania związany z instytucją zgłoszenia jest trybem uproszczonym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje wyłączenie stosowania przepisów tegoż kodeksu dotyczących postępowania dowodowego, udziału strony w postępowaniu i o uprawnieniu strony do prawidłowego uzasadniania decyzji;
- b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie własnych ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego oraz braku oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy w postępowaniu administracyjnym;
- c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 136 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a.;
- d) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy treści art. 50 § 1 k.p.a.; który umożliwia organowi administracji publicznej wezwanie strony do złożenia wyjaśnień w sprawie.
- 2. Naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie, że zgłaszany obiekt należy do budowli, co w konsekwencji prowadzi do nieograniczonej kognicji organów administracji w sprawach zamiarów inwestycyjnych właściciela nieruchomości dotyczących obiektów niezwiązanych z gruntem, a tym samym niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa ograniczenia uprawnień właściciela.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd Najwyższy w sprawach cywilnych, w których skarga kasacyjna jest oparta na podstawach analogicznych jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stwierdził w wyroku z dnia 16 maja 2002 r. sygn. IV CKN 1071/00, BiuI. SN 2003/1/9, że "Dla oznaczenia charakteru przepisu miarodajny jest zawsze jego przedmiot i treść, bez względu na to, w jakiej ustawie się znajduje".
Tryb postępowania związany z instytucją zgłoszenia ma niewątpliwie charakter szczególny wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie ma żadnych podstaw normatywnych aby sądzić, że wyłącza w całości stosowanie przepisów kodeksu. W szczególności dotyczących postępowania dowodowego, udziału strony w postępowaniu, uprawnień strony do domagania się prawidłowego uzasadnienia decyzji. Skoro zgodnie z ogólnymi regułami wykładni prawa wszelkich wyjątków normatywnych nie można interpretować rozszerzająco exceptiones non sunt extendendae, to także przepis art. 30 Prawa budowlanego nie daje organom administracji publicznej uprawnień do dowolnego wyłączania uprawnień strony wynikających z k.p.a. Ponadto ustawodawca, gdyby miał taki cel, wyraźnie zamieściłby w przepisie wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. Gdyby wyłączyć przepisy procedury administracyjnej przy rozpatrywaniu zgłoszeń budowlanych inwestorów doprowadziłoby to do niezasadnego ograniczenia uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym.
Takie rozumienie art. 30 Prawa budowlanego przez Sąd pierwszej instancji budziłoby też wątpliwości co do jego zgodności z art. 2 i 32 Konstytucji RP, gdyż naruszałoby zasadę równości oraz zaufania do organów Państwa. Przyjąć zatem należy, że art. 30 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie k.p.a., tylko w zakresie wyraźnie w tym przepisie określonym.
Skarżący kasacyjnie podkreślił że sąd administracyjny nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wypowiedział się w tym zakresie. Skarżący nie może zatem ustalić na jakich konkretnie ustaleniach faktycznych oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd nie wypowiedział się ponadto co do zmiany zgłoszenia dokonanej w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i oddalenia skargi.
Pomimo argumentów zawartych w odwołaniu i skardze Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutów, co doprowadziło w konsekwencji do oddalenia skargi pomimo jej uzasadnionych podstaw.
Co do przedstawionej mapy sytuacyjno-wysokościowej skarżący wskazał, że kierował się skalą mapy, która wynosiła 1: 1000. Lokalizując obiekt zatem wyznaczył go w sposób konkretny na mapie, zachowując wymaganą w przepisach szczególnych odległość od sąsiednich nieruchomości tj. 4 m.
Z kolei podniósł, że Sąd, pomimo że nie jest związany zarzutami skargi, zlekceważył art. 50 k.p.a. przy rozpoznawaniu sprawy. Miało to istotny wpływ na jej wynik, gdyż norma ta stanowi instrument służący do wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą prawdy wynikającą z art. 7 k.p.a. Skoro zatem sprawa nie została w pełni wyjaśniona z winy organu, to decyzje administracyjne powinny zostać uchylone przez sąd administracyjny, a skarga uwzględniona.
Odnośnie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie można się zgodzić poglądem Sądu, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż budowlą jest obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową posiadający jednocześnie instalacje i urządzenia. Obiekt zgłaszany przez skarżącego nie posiada żadnych instalacji (np. kanalizacyjnych, elektrycznych czy wodociągowych) ani urządzeń. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przy wykładni pojęcia "budowla" nie została wzięta pod uwagę treść art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten zawiera dodatkowe kryteria do zakresu definiendum pojęcia "budowla" tj. przykładowe wskazanie obiektów, które spełniają kryteria "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b). Wszystkie tam wymienione przez ustawodawcę obiekty mają tę cechę charakterystyczną, że są trwale związane z gruntem.
Wykładnia art. 3 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane dokonana przez Sąd pierwszej instancji stoi także w sprzeczności z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dotyczącymi ochrony własności. Prowadzi ona do nieograniczonej kognicji organów administracji architektoniczno-budowlanej nad zamierzeniami inwestycyjnymi właściciela nieruchomości. Stosowanie prawa w oparciu o powyższą wykładnię należałoby zatem uznać za niedopuszczalną ingerencję w istotę prawa własności i ograniczenie prawa własności jako prawa konstytucyjnego.
Obiekt zgłaszany przez skarżącego nie stanowi obiektu budowlanego, co powoduje brak kognicji organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie żaden z wymienionych przypadków nieważności postępowania nie zachodzi.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to uznania, że trybem postępowania związanym z instytucją zgłoszenia jest tryb uproszczony, co oznacza, iż organ z urzędu nie przeprowadza żadnych dowodów w tym wezwania strony do złożenia wyjaśnień w przypadku wątpliwości co do odległości ścian obiektu budowlanego od granicy nieruchomości.
Skarżący kasacyjnie utrzymywał, że posłużył się mapą sytuacyjno-wysokościową o określonej skali 1:1000, co oznacz, że 1 mm na mapie równa się jeden metr w terenie i uważał to za miarodajne przy wskazywaniu usytuowania obiektu.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił także Sądowi pierwszej instancji, że sąd nie dokonał własnych ustaleń i niewłaściwe ocenił stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, co skutkowało oddaleniem skargi.
Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzał się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu materialnego poprzez bezzasadne uznanie, że zgłoszony obiekt należy do budowli mimo, iż w istocie nie będzie on trwale związany z gruntem. Skarżący kasacyjnie podjął próby wykazania, że art. 3 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane za obiekt budowlany uznaje jedynie budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z urządzeniami i instalacjami. Zgłaszany obiekt stanowi całość techniczno-użytkową ale nie posiada żadnych instalacji, co zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazuje na to, że nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarówno Sąd pierwszej instancji jaki i organy administracji zasadnie ustaliły, że konstrukcja, którą zamierzał wznieść Ł. P. jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem bez względu na trwałość związania z gruntem, który to wymóg odnosi się do reklam.
Budowla w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane jest obiektem budowlanym bez względu na to czy jest wyposażona lub nie w instalację i urządzenia techniczne, jeżeli stanowi całość techniczno - użytkową. Taką całość zamierzona konstrukcja - zdaniem skarżącego - stanowiła. Ani w toku postępowania administracyjnego, ani przed Sądem pierwszej instancji skarżący kasacyjnie nie wskazywał na to, na co wskazywał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zamierza budować dom, a przedmiotowy obiekt miał mu posłużyć do składowania materiałów budowlanych i narzędzi, a więc celom o jakich mowa w art. 29 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane. Gdyby, co nie wynikało z akt sprawy, skarżący kasacyjnie dysponował pozwoleniem na budowę, wówczas mógłby taki obiekt wznieść bez potrzeby zgłoszenia zamiaru jego budowy.
Podzielając pogląd Sądu pierwszej instancji, iż tryb postępowania związany ze zgłoszeniem jest trybem uproszczonym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że nie odnoszą się do niego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza przepisy ogólne. Skarżący w odwołaniu wskazał, że zaznaczając na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 posłużył się skalą i w ten sposób, jego zdaniem czytelnie oznaczył odległości od granicy działki sąsiedniej. Wprawdzie takie wykonanie obowiązku nałożonego na skarżącego kasacyjnie jest mało czytelne jednak daje podstawę do przyjęcia, że obowiązek nałożony w pkt 2 postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. przez Starostę Legionowskiego został wykonany. Pkt 3 tego postanowienia zawiera zapis "szkic określający usytuowanie budynku na terenie nieruchomości wykonany na mapie sytuacyjno-wysokościowej".
W postępowaniu nie wezwano skarżącego kasacyjnie do określenia odległości od granicy działki i opisania jej w metrach. Organy w sposób nazbyt formalistyczny podeszły do spraw, a stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Postępowanie przed organami administracji narusza zasadę prawdy obiektywnej o jakiej mowa w art. 7 k.p.a., a także zasadę pogłębiania zaufania i art. 50 § 1 k.p.a. Organy wzywając do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy miały możliwość w razie wątpliwości co do usytuowania obiektu na działce, wezwać skarżącego do wyjaśnienia tych wątpliwości.
Przy ponownym rozpatrywania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ustali czy istotnie plan zagospodarowania przestrzennego w części kąta nachylenia dachu odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych.
Podzielając ten zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.