Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 579/12, po rozpoznaniu skargi M. W. uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych przeróbek niezbędnych do doprowadzenia linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia do stanu zgodnego z przepisami.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadzący postępowanie w sprawie doprowadzenia linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 20 kv numer ruchowy L-584 zasilającej stację transformatorową w B. w dniu [...] stycznia 2005 r. w oparciu o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wydał decyzję Nr [...]. Rozstrzygnięciem tym nakazano Spółce [...] - Oddział w J. wykonanie niezbędnych przeróbek polegających na: wypionowaniu słupa nr 2 oraz na założeniu opisów i tabliczek ostrzegawczych na słupach nr 1 i 2 w celu doprowadzenia przedmiotowej linii do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając dla zrealizowania tych czynności termin 30 dni. Na skutek odwołania sprawa rozpoznawana była przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., który decyzją z dnia [...] maja Nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin na dzień 30 czerwca 2005 r., a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 609/08) uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając odwołanie M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał decyzję kasacyjną z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W ocenie organu II instancji w decyzji organu I instancji istniały nieprawidłowości dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia, które to powodowały konieczność ponownego zbadania sprawy. Jak stwierdził organ odwoławczy postępowanie winno być prowadzone nie tylko w kierunku udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ale przede wszystkim zbadać należy możliwość legalizacji inwestycji jako samowoli budowlanej, gdyż linia energetyczna została zrealizowana bez pozwolenia na budowę. Organ II instancji przyjął też, że ze względu na czas realizacji linii energetycznej zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Organ wskazał, że należy zbadać czy zachodzą przesłanki do przymusowej rozbiórki obiektu określone w art. 37 ust. 1 ustawy, czy też do nakazania wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 40 ustawy. W tej decyzji, wydawanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest dokładnie rozważyć, wykazać i uzasadnić brak zaistnienia okoliczności określonych w art. 37 ustawy. Następnie, jeżeli nakazane zmiany i przeróbki zostaną wykonane i organ stwierdzi, że obiekt jest zdatny do użytku, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie - co stanowi końcowy etap legalizacji samowoli.
Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stanowił art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w myśl którego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jak ustaliły organy, przedmiotem postępowania jest legalność linii wykonanej w 1989 r. Z materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny czy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] października 1989 r. obowiązywał w czasie budowy linii energetycznej napowietrznej. Dla ustalenia obowiązywania planu, należy ustalić dwie istotne daty: po pierwsze - choćby przybliżonej miesięcznej daty zakończenia budowy spornej linii energetycznej; po drugie - daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że z uwagi na brak ustaleń co do daty miesięcznej zakończenia budowy spornej linii energetycznej, a tym samym brak ustaleń czy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] października 1989 r. obowiązywał w czasie budowy linii energetycznej napowietrznej oraz brak ustalenia jakie według przepisów o planowaniu obowiązujących w dacie budowy, było przeznaczenie terenów na których znajduje się linia energetyczna, zasadnym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie powyższych okoliczności. Organ odwoławczy korzystając z dyspozycji art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1, art. 40 § 2 i art. 73 § 1 kpa. Strona skarżąca nie została wezwana do przejrzenia akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i do złożenia oświadczeń. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to jemu, a nie stronie należy doręczać wydawane rozstrzygnięcia administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 42/10) oddalił skargę. W motywach swojego rozstrzygnięcia sąd wskazał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazał sąd, organ decyzyjny związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 609/08), który w sprawie jest wiążący, a w którym nakazano organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 kpa przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 136 kpa. W badanej sprawie organ odwoławczy podjął czynności w trybie art. 136 kpa, przed wydaniem rozstrzygnięcia, jednak nie pozwoliły one na merytoryczne zakończenie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 536/11) uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2010 r. NSA wskazał, że regulacja z art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy, chociażby z tej przyczyny, że znacząco przedłuża postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu wydając rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu organ II instancji powinien wykazać nie tylko wadliwość postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie uregulowania zawartego w art. 136 kpa, przy czym przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. W sytuacji gdy istniała możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ II instancji doprowadza do rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 kpa.
Podjęcie takiej decyzji prowadzi w warunkach danej sprawy niewątpliwie tylko do jej nieuzasadnionego przedłużania. Organ odwoławczy w razie uznania, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniających organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 kpa.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aktualnie przy legalizacji obiektu zrealizowanego podczas obowiązywania przepisów poprzedzających Prawo budowlane z 1994 r., kluczowe znaczenie będą miały przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie na co przywołano stosowne orzecznictwo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że w niniejszej sprawie wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 czerwca 2012 r. wiąże Sąd co do samego rozstrzygnięcia jak też uzasadnienia. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązany jest do przyjęcia takiego ustalenia za wiążące, co z kolei skutkować musi uchyleniem decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję PINB w B. do ponownego rozpatrzenia. Sprawa zatem musi zostać merytorycznie rozpoznana przez organ odwoławczy. Istotnie w sprawie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, jednak zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego działania w tym zakresie musi podjąć organ odwoławczy.
Może on np. zastosować art. 136 kpa i zażądać od organu I instancji przedstawienia konkretnych dokumentów czy przeprowadzenia wskazanych przez niego dowodów w zakresie, jaki uzna za niezbędny. Nie istnieją jednak podstawy do wydawania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego skutkującego powrotem postępowania w całości do organu I instancji.
Dodatkowo, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie sprawy nie istnieją formalne podstawy do ponownego przekazania postępowania organowi nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, bowiem nie ma potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie jak przewidziano to w skarżonej decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął bowiem, iż kształt merytorycznego stanowiska warunkowany jest wprost ustaleniem korelacji pomiędzy datą zakończenia budowy przedmiotowej linii energetycznej oraz obowiązującymi wówczas zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zaznaczył Sąd II instancji, obecnie przystępując do rozpoznania sprawy należy odmiennie potraktować dopuszczalność ewentualnej legalizacji inwestycji w kontekście zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze wskazaniami Sądu organ decyzyjny badając sprawę musi brać pod uwagę przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie, a nie jak wcześniej to miało miejsce z chwili realizacji linii energetycznej.
Orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się obecnie za przyjęciem stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej nie może decydować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy. Inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 r. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku w pierwotnej wersji tej ustawy. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, co w świetle art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., należy rozumieć jako wiążące dla organu decyzyjnego, że zastosowanie w sprawie mają przepisy o planowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku, wskazując, że rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji uchybień.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zaskarżając wyrok w części dotyczącej uzasadnienia, opierając skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na podstawie uchybienia przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe wskazania co do dalszego kierunku postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji, stosownie do art. 190 p.p.s.a., związany był stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 536/11. W wyroku tym NSA wskazał, że w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy w razie uznania, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie (np. wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości) powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniających organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 kpa.
Ponadto, rozpatrując sprawę organ musi wziąć pod uwagę przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie. Takie też wytyczne co do dalszego kierunku postępowania organu, zgodnie ze wskazaniami NSA, zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.