Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 678/20, oddalił skargę J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lutego 2020 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z 30 października 2019 r. o podjęciu na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) z urzędu zawieszonego postępowania, przyjmując, że stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje.
Skarżący w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, mimo że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania to jedno z postanowień w sprawie zawieszenia postępowania i w związku z tym prawidłowa wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. powinna prowadzić do wniosku, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie przysługuje.
We wnioskach skargi kasacyjnej skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zażądał zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, odpowiednio do składanych wniosków, za obie instancje albo tylko postępowania kasacyjnego. W końcu zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Wbrew odmiennym zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżone przed nim postanowienie organu administracji, dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 k.p.a., przyjmując, że pod rządami tego przepisu w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., nie przysługuje zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Przyznać należy, że nie od razu w orzecznictwie przyjęto jednolicie takie rozumienie powołanego przepisu. Niemniej obecnie za utrwalone w orzecznictwie, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, można przyjąć stanowisko, które sprowadza się do tezy, że po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., użyty w nim zwrot "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako "postanowienie o zawieszeniu postępowania". (Wyroki NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2507/12, z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14.)
Zauważyć należy, że wątpliwości przy wykładni powołanego przepisu wynikały z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. stanowił on, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania. Taką argumentację przedstawiono także w uzasadnieniu powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. (ONSA nr 4 z 2000, poz. 137).
W tej sytuacji dodanie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" może być mylące. Skoro bowiem zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" miał utarte znaczenie, jako oznaczający wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się zbędne. Oczywiście nie można w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej.
W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na tym, że do jego dotychczasowej treści dodano słowa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
W związku z powyższym w doktrynie prawa formułowano zastrzeżenia do nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. wynikającej z ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzające się do zarzutu nieuwzględnienia powołanej uchwały. Zastrzeżenia te należy jednak rozumieć jedynie jako zarzut, że uwzględniając powołaną uchwałę należało inaczej sformułować nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a., na przykład w sposób wskazany w glosie Hanny Knysiak - Molczyk do wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, opublikowanej w OSP nr 12 z 2014 r., poz. 112, mianowicie, że na postanowienie o zawieszeniu albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Tak też należy rozumieć krytyczną wypowiedź doktryny powołaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W związku z tym należy wyraźnie podkreślić, że nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. wynikająca z ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spowodowała utratę podstawy prawnej dla sposobu wykładni art. 101 § 3 k.p.a. przyjętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. W obecnym stanie prawnym art. 101 § 3 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest zatem, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji oraz organ administracji, niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. nie jest zasadna.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.