Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1051/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 marca 2010 r., na wniosek S. F., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania przez K. L. budynku gospodarczego w miejscowości [...], gmina P. na działce o nr ew. [...] zam. [...].
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał K. L. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,50 x 5,00 m wybudowanego w miejscowości [...] na działce nr ew. [...] gmina P. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 25 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości, podczas której ustalił, że znajduje się na niej murowany budynek parterowy z dachem jednospadowym, drewnianym, przykryty blachą trapezową. Spadek dachu jest skierowany na stronę działki sąsiedniej. Budynek posiada wymiary zewnętrzne 7,5 x 5,0 m i jest usytuowany w odległości 1,07 m od narożnika budynku stodoły oraz 1,38 m od budynku gospodarczego, które leżą na sąsiedniej działce. W trakcie oględzin inwestor przedłożył kserokopię zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7,0 x 5,0 m dokonanego w Urzędzie Gminy w Poświętnym w dniu 23 kwietnia 2001 r. oraz zgodę sąsiada na budowę w odległości 2,0 m od granicy działki sąsiedniej. Zgłoszenie nie zawierało żadnego załącznika graficznego.
K. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia [...] maja 2010 r. W odwołaniu inwestor między innymi podniósł, że po zbudowaniu przedmiotowego obiektu zmieniły się granice działek w całej wiosce oraz, że jest gotów dokonać rozbiórki części obiektu, tak aby wymiary były zgodne z dokonanym zgłoszeniem.
Po rozpatrzeniu odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż poza sporem pozostaje fakt, że inwestor wybudował budynek gospodarczy niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a więc dopuścił się samowoli budowlanej w świetle ustawy z dnia 7 kwietnia 1994 r. – Prawo budowlane. Dokonane przez inwestora zgłoszenie dotyczyło budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7,0 x 5,0 m, tymczasem zrealizowany został obiekt o wymiarach 7,5 x 5,0 m. Inwestor zwiększył zatem powierzchnię zabudowy obiektu, dokonując tym samym samowoli budowlanej.
Zdaniem organu, na budowę przedmiotowego obiektu konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo w toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy narusza przepisy techniczno- budowlane, a więc nie jest możliwe przeprowadzenie w stosunku do niego postępowania legalizacyjnego. W powyższym zakresie organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w chwili budowy przepisem § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana zostanie pisemna zgoda jej właściciela.
Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nastąpiła niezgodnie z obowiązującymi wówczas warunkami technicznymi. Pomimo uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę w odległości 2,0 m od granicy działki inwestor wybudował obiekt w odległości 1,07 m od narożnika budynku stodoły oraz 1,38 m od budynku gospodarczego, położonych na sąsiedniej działce. Ponadto lokalizacja istniejącego budynku gospodarczego jest również niezgodna z aktualnie obowiązującymi warunkami technicznymi.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł K. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż skarżący samowolnie powiększając wymiar obiektu budowlanego w trakcie prowadzonych prac budowlanych wybudował ów obiekt w sposób sprzeczny z dokonanym zgłoszeniem, a nadto nie budując owego obiektu w granicy nieruchomości dokonał zbliżenia owego obiektu do granicy z nieruchomości sąsiednią na odległość mniejszą niż 1,5 m.
Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Stosownie do brzmienia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, realizacja takiego obiektu budowlanego może nastąpić w oparciu o zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru jego realizacji. Mając na uwadze, iż zgłoszony do realizacji obiekt budowlany miał wymiary 7 x 5 m, to tym samym jego powierzchnia wynosiła 35 m2 i mieściła się w granicach wskazanych w powyższym przepisie.
Tym samym samowolne zwiększenie rozmiarów wybudowanego obiektu spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy do 37,5 m2 i tym samym wielkość powierzchni określona w powyższej normie została przekroczona. Oznacza to zdaniem Sądu, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł powstać w oparciu o zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do robót budowlanych lecz konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, organy administracji zasadnie wskazały, iż postępowanie legalizacyjne wdrożone wobec przedmiotowego obiektu nie mogłoby zakończyć się powodzeniem z uwagi na to, iż wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno- budowlane. W tym zakresie organy prawidłowo powołały się na uregulowania zawarte między innymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2010 r. wniósł K. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1) "naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez przyjęcie, że budynek gospodarczy skarżącego został zbudowany w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki sąsiada S. F., skoro jak wynika to z materiałów sprawy stodoła i budynek gospodarczy wymienionego leżą odpowiednio w odległości 1,07 m i 1,38 m od budynku skarżącego, tak więc budynki te zostały zbudowane także z naruszeniem prawa budowlanego, stąd też budynek skarżącego mógł być zbudowany w takiej samej odległości od granicy działki sąsiada S. F., a także zarzucam naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 156, poz. 1118) poprzez nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego skarżącego, choć skarżący zbudował ww. budynek na fundamentach starego budynku za zgodą sąsiada S. F. i użytkował go 10 lat i możliwa była jego legalizacja",
- 2) "naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 8 k.p.a. nakazującego by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, art. 9 k.p.a. zobowiązujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego".
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 13 sierpnia 2012 r. wpłynął do NSA wniosek pełnomocnika o przyznanie zwrotu kosztów postępowania w kwocie 1.434 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w okolicznościach danej sprawy.
Bezspornym jest, że K. L. dokonał w dniu 23 kwietnia 2001 r. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7,00 x 5,00 m. W tym samym dniu S. F. jako właściciel działki sąsiedniej w oświadczeniu wyraził zgodę na budowę ww. budynku gospodarczego w odległości 2,0 m od granicy jego działki nr [...]. Zgoda taka była wymagana zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., P 11/2000, § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Jak się okazało po przeprowadzeniu w dniu 24 marca 2010 r. kontroli przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie obiekt wzniesiony przez K. L. ma inne wymiary niż podano w zgłoszeniu i został usytuowany od granicy działki w odległości mniejszej niż 2,00 m.
W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że powinny mieć w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, bowiem obiekt ten faktycznie ma większą powierzchnię zabudowy niż 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego) w związku z czym było wymagane pozwolenie na budowę.
Błędnie natomiast i przedwcześnie odstąpiono od procedury legalizacyjnej przedmiotowej budowy przewidzianej w ust. 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego uznając, że zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane (§ 12 rozporządzenia) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. oraz w skardze kasacyjnej K. L. podnosi się to, że po wzniesieniu spornego budynku gospodarczego uległy zmianie granice działek i stąd odległość budynku skarżącego od granicy działki S. F. jest mniejsza niż to było pierwotnie. Okoliczności tej nie wyjaśniły organy prowadzące postępowanie i nie zwrócił też na ten fakt uwagi Sąd w zaskarżonym wyroku. W związku z powyższym uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 2, podnoszący między innymi, że nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Bez wyjaśnienia bowiem powyższej okoliczności nie można obiektywnie oceniać, czy zostały naruszone przepisy § 12 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., co stanowi również przedmiot zarzutu zamieszczonego w pkt 1 skargi kasacyjnej.
Nie można też nie zauważyć, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie, jak i Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dostrzegli, że ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego przewiduje oprócz rozbiórki całego obiektu budowlanego także możliwość rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w niektórych przypadkach może doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z 22 maja 2009 r., II OSK 795/08, LexPolonica nr 2475813). W omawianej sprawie nakazanie rozbiórki jedynie części budynku gospodarczego, mogłoby doprowadzić jego powierzchnię do 35 m2, co stanowiłoby zgodność z wymogami art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, kiedy to budowa nie wymaga pozwolenia na budowę.
W świetle powyższego należy również uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Nakaz rozbiórki części obiekt budowlanego może również doprowadzić, że dany obiekt uzyska usytuowanie w odległości od granicy zgodne z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Brzmienie art. 48 Prawa budowlanego, nie wyklucza takiego zastosowania przepisów, jeżeli mogłoby to doprowadzić do legalizacji budowy. Tak więc w niniejszej sprawie organy przedwcześnie uznały, że budowa narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) i w związku z tym odstąpiły od dalszej procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Wniosek o przyznanie zwrotu kosztów postępowania z dnia 8 sierpnia 2012 r. przedstawiony przez pełnomocnika w kwocie 1.434 zł, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.