Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2430/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda Opolski odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę O. z dniem 1 lipca 2000 r. z mocy prawa nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy O. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono m.in., iż sporna nieruchomość w dniu 1 lipca 2000 r. położona była w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. częściowo w strefie rolnej, częściowo zaś w strefie zbiornika wodnego "W". Organ stwierdził, że nieruchomość ta w części określonej w planie jako strefa zbiornika wodnego, nie spełnia warunku określonego w art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128), co uniemożliwia stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy.
Burmistrz Miasta i Gminy O. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Opolskiego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest co do zasady posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w sprawie.
Przytoczono, iż w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy nieruchomości nieprzekazane ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Nieruchomości Rolnych w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r., stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Gminy przejmują te nieruchomości wraz z zobowiązaniami wobec osób trzecich (art. 13 ust. 3). W tego typu sprawach gminy mają interes prawny zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina posiada osobowość prawną i jako osobie prawnej przysługują jej określone prawa majątkowe, jest też podmiotem prawa publicznego. Z kolei z treści art. 31 tej ustawy wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz podejmując w jej imieniu stosowne czynności procesowe. Sąd podniósł, że jedynie gmina (jako osoba prawna), która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Takiego uprawnienia, nie ma natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta), gdyż jako organ gminy nie posiada własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi, taki interes posiada jedynie gmina.
Stwierdzono, iż skargę do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wniósł Burmistrz Gminy O. Zarówno bowiem z oznaczenia strony skarżącej jak i z treści skargi wynika, że Burmistrz występuje w przedmiotowej sprawie w imieniu własnym, a nie jako osoba reprezentująca Gminę O. W skardze Burmistrz Miasta i Gminy O. nie określił bowiem, że skargę składa w imieniu Gminy, taki wniosek nie wynika także z analizy treści skargi.
Sąd uznał, że skoro Burmistrz nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, jego skarga winna ulec oddaleniu. Ponadto uznanie Burmistrza za podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia skargi, wyłącza możliwość zajmowania się przez Sąd zasadnością i zgodnością z prawem decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina O., reprezentowana przez radcę prawnego S. S. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 2 i art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128), poprzez ich błędną wykładnię.
Autor skargi kasacyjnej wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także poprzedzających go decyzji Wojewody Opolskiego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,
- 2) stwierdzenie, że Gmina O. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 173/36 o powierzchni 1,4910 ha położonej w obrębie O., nieposiadającej urządzonej księgi wieczystej,
- 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną i jako taka w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stała się z mocy prawa własnością skarżącej gminy. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, jak bowiem wynika z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. nieruchomość położona jest w strefie rolnej, a tylko niewielka jej część położona jest w strefie planowanego zbiornika "W", która to część wykorzystywana może być na cele gospodarki rybnej mieszczącej się w pojęciu gospodarka rolna. Z ostrożności procesowej podkreślono, iż przepis art. 13 ust. 2 nie wyklucza powstania współwłasności działki będącej dotychczas w całości własnością Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako mające zastosowanie w sprawie jak też tych, które powinny być zastosowane w toku rozpoznania, choć nie zostały wskazane przez Sąd.
Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia powiązany został z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata bądź radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) właśnie dlatego, że warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone przez Sąd. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w podstawach kasacji. W tym to znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu tylko pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych art. 183 § 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał żadnego przepisu prawa, który został naruszony przez Sąd ani nie podał na czym to naruszenie polegało.
Sąd pierwszej instancji oddalił skargę nie rozpoznając merytorycznych jej zarzutów z tej przyczyny, że została wniesiona przez podmiot nielegitymujacy się przymiotem strony w postępowaniu.
Skarga kasacyjna natomiast wbrew treści wyroku i jego uzasadnienia zarzuca naruszenie art. 13 ust. 2 i art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128) przez błędną ich wykładnię.
Przepisy te nie miały zastosowania w orzekaniu przez Sąd pierwszej instancji a tylko przed organami administracyjnymi.
Także uzasadnienie skargi kasacyjnej przy nieprawidłowym sformułowaniu zarzutu skargi nie dotyczy rozstrzygnięcia organów administracyjnych.
Taka skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom określonym art. 176 p.p.s.a. skoro nie przytacza podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, a więc nie określa granic skargi kasacyjnej, którymi Sąd jest związany.
Tak sformułowana skarga kasacyjna wyłącza możliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznania skargi kasacyjnej i jej ocenę. Autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia jakiegokolwiek przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a jedynie naruszenie przepisów wskazanej ustawy, której ten Sąd nie stosował w ogóle – co wcześniej zaznaczono.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia nie pozwala na odniesienie się do tego zarzutu. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd Kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub domniemywania jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
W sprawie niniejszej warunek prawidłowego sformułowania skargi kasacyjnej poprzez przytoczenie podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie został spełniony – naruszając wymogi art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej.