Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1265/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]03.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.b." po rozpatrzeniu zażalenia L. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej zwany: PINB dla m.st. Warszawy) z dnia 25.01.2013 r. nr EN/53/13 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
W dniu 20.09.2011 r. L. W. otrzymała upomnienie z dnia 12.09.2011 r., wzywające do spełnienia obowiązku, wynikającego z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...].06.2011 r., nr [...], polegającego na wykonaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego baraku o wym. ok. 4,00 m x 3,00 m i wysokości ok. 2,20 m wraz z drewnianą przybudówką o wym. 3,00 m x 1,20 m i wysokości 1,90 m na działce nr ew. [...] przy ul. D. w W. Następnie w dniu [...].11.2011 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który został doręczony zobowiązanej w dniu 02.12.2011 r.
W dniu [...]03.2012 r. organ I instancji wydał postanowienie, nr [...] w przedmiocie nałożenia na L. W. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł.
W dniu [...].08.2012 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił tytuły wykonawcze Nr [...] i Nr [...], które skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Śródmieście celem wyegzekwowania kwoty grzywny i opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w tym przedmiocie.
W dniu 07.01.2013 r. L. W., reprezentowana przez T. W. złożyła ustnie do protokołu wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie grzywny.
PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...].01.2013 r., Nr [...], działając na podstawie art. 59 § 3 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do L. W. na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] listopada 2011 r.
W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, że przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie określone w art. 59 u.p.e.a. Następnie organ wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.10.2012 r., sygn. akt II FSK 492/11, że umorzenie postępowania egzekucyjnego uzasadnia wyłącznie pojawienie się "(...) przeszkody o trwałym charakterze, która uniemożliwia dalsze jego prowadzenie. Oznacza to przerwanie toku tego postępowania z powodu niemożności lub niedopuszczalności dalszego jego prowadzenia, ze skutkami w postaci, m.in. uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 60 u.p.e.i i w konsekwencji niezrealizowanie celu tego postępowania, jakim jest wyegzekwowanie wykonania określonego obowiązku".
Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy akt w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie występują przesłanki dające podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wnioskodawczyni nie wskazała wyraźnie na żadną z przesłanek określonych w wyżej cytowanej regulacji. Organ uznał za błędne opieranie argumentów na subiektywnym przekonaniu o niedopuszczalność egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającej ze złego stanu zdrowia oraz skromnych możliwości finansowych zobowiązanej.
Organ wskazał, że przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie jest poczucie zbyt dużej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia. Katalog przesłanek umorzenia z art. 59 u.p.e.a. ma, bowiem charakter zamknięty, przez co organ egzekucyjny nie jest uprawniony do umorzenia postępowania egzekucyjnego na innej podstawie, niż zostały uregulowane w ustawie.
Na marginesie, organ stwierdził, iż nakładając grzywnę w celu przymuszenia zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2005r. (OSK 1148/04, LEX nr 164945,) organ nie powinien się kierować takimi okolicznościami, jak możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła L. W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego może stanowić zaistnienie wyłącznie jednej z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a.
Następnie organ wskazał, że wnioskodawca nie powołał się na żadną z przesłanek wskazanych w wyżej wymienionym przepisie, jak również PINB dla m.st. Warszawy nie stwierdził zaistnienia żadnej z nich tym samym uznać należy, iż organ I instancji zasadnie odmówił umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnił podjęte przez siebie stanowisko, odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z dnia 07.01.2013 r.
Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu L. W. organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne i nie mogą skutkować uchyleniem postanowienia organu powiatowego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła L. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zarówno organ I jak i II instancji, odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należało wskazać zdaniem kontrolowanego sądu, że postępowanie egzekucyjne może zostać umorzone jedynie na podstawie okoliczności wymienionych w art. 59 u.p.e.a.
Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje organ egzekucyjny do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu.
Skarżąca we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie wskazała na żadną z okoliczności, która uzasadniałaby umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Organy obu instancji słusznie uznały, że w świetle art. 59 u.p.e.a. podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego nie jest ani trudna sytuacja majątkowa, ani zły stan zdrowia zobowiązanej.
Pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze nie zasługiwały w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie. Dotyczyły okoliczności nie mających znaczenia dla oceny czy przedmiotowe postępowanie egzekucyjne podlegało umorzeniu.
Organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 29 § 1 u.p.e.a. zgodnie z którym w ramach postępowania egzekucyjnego, kontrola zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie była dopuszczalna. Tym samym twierdzenia skarżącej zmierzające do wykazania, że decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...].06.2011 r., nr [...] jest nieprawidłowa nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślono, że powyższa decyzja jest ostateczna i zarzuty jej stawiane nie mogły być przedmiotem weryfikacji w niniejszym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:
- - na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1. niezastosowanie przepisu art. 59 § 1 pkt 5) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie podstawy umorzenia postępowania określonej niniejszym przepisem tj. niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż obowiązek nałożony na skarżącą w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego tj. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest faktycznie niewykonalny, a niewykonalność ta ma charakter przeszkody obiektywnej i nieusuwalnej i polega na niemożności wykonania przez skarżącą samodzielnie rozbiórki obiektu budowlanego, ze względu na jej sytuację zdrowotną i materialną;
- 2. niezastosowanie przepisu art. 59 § 1 pkt 4) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie podstawy umorzenia postępowania określonej niniejszym przepisem tj. niemożności prowadzenia egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania są związane ściśle z osobą skarżącej i polegają na niemożności wykonania przez skarżącą ze względu na jej sytuację zdrowotną i materialną, samodzielnie rozbiórki obiektu budowlanego, jak również zapłaty grzywny w wysokości 10 000 zł nałożonej w celu przymuszenia do realizacji obowiązku egzekucyjnego.
Sądowi I instancji zarzucono również na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez nierozważenie wszystkich przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, a mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez poddanie analizie jedynie zarzutów podniesionych przez skarżącą w sytuacji gdy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
- 2. art. 145 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2013 r. i nieuchylenie postanowienia w całości, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które dotychczas nie zostały opłacone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie w pełni zasadny i zasługujący na uwzględnienie jest zarzut niewykonalności nałożonego na skarżącą obowiązku o charakterze niepieniężnym, stanowiący przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny i nieusuwalny. Nie ma natomiast znaczenia moment zaistnienia niewykonalności obowiązku tj. przed wydaniem decyzji administracyjnej, czy też już po jej wydaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż na skarżącą został nałożony obowiązek, który ze swej istoty jest przez nią nie wykonalny.
Po pierwsze skarżąca jest starszą (80- letnią), niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji osobą. Nie ma zatem możliwości, aby uczyniła zadość, poprzez wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego, obowiązkowi nałożonemu na nią przez organ egzekucyjny. Przy czym niewykonalność wskazanego obowiązku ma zarówno charakter obiektywny, gdyż wynika z niemożliwości podjęcia stosowanego działania właśnie ze względu na stan zdrowia skarżącej, jak również charakter trwały. Wobec skarżącej bowiem orzeczono niepełnosprawność w stopniu znacznym, co sprawia, iż przeszkoda w wykonaniu obowiązku egzekucyjnego jest nieusuwalna. Jak wynika z powyższego przeszkody te mają charakter faktyczny i dotyczą samej osoby zobowiązanego.
Wskazano, że skarżąca ze względu na trudną sytuację materialną nie była w stanie zlecić osobom trzecim wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Uniemożliwiało jej to przede wszystkim otrzymywanie skromnego świadczenia emerytalnego i konieczność jego przeznaczania w całości na egzystencję (zakup leków, wydatki związane z mieszkaniem, żywność).
Niewykonalność obowiązku powstała przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego tj. przed [...].01.2011 r. Już wówczas ze względu na niepełnosprawność, skarżąca nie mogłaby podjąć jakichkolwiek działań. W niniejszej sprawie zasadny jest zarzut niemożności prowadzenia egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego. Jak zostało to już wskazane, skarżąca jest starszą niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji osobą wielokrotnie hospitalizowaną. Obecny jej stan zdrowia nie rokuje poprawy. Niewątpliwe są to okoliczności, które stanowią faktyczną i ściśle związaną z osobą skarżącej przeszkodę w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego.
Co więcej, wobec faktu, iż względem skarżącej orzeczono niepełnosprawność w stopniu znacznym, przeszkody te mają charakter trwały i nieusuwalny. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż jedynym źródłem utrzymania skarżącej jest pobierane przez nią świadczenie emerytalne w wysokości niespełna 1200 zł. Wskazano, iż ze względu na stan zdrowia skarżąca nie jest w stanie samodzielnie dokonać rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast ze względu na sytuację materialną nie może uiścić grzywny w wysokości 10 000 zł nałożonej przez organ egzekucyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Kontrolowane przez sąd I instancji postanowienia obu instancji wydane zostały wskutek wniosku L. W. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. zobowiązującego Wymienioną do rozbiórki baraku wraz przybudówką, poprzedzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011r., która nakładała ten obowiązek.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera regulację, która w sposób enumeratywny wymienia przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jedynie w razie stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z nich postępowanie egzekucyjne umarza się. W myśl art. 59 §1 pkt.1-10 ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał, jeżeli został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organy administracyjnego, orzeczenia, z mocy prawa, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się niewykonalny, w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osoba zmarłego, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia mimo iż taki obowiązek ciążył na wierzycielu, jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania, na żądanie wierzyciela, w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
W ocenie skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 59§1pkt.4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkujące koniecznością umorzenia postępowania.
Pierwsza z norm odnosi się do sytuacji gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej lub egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Przy czym błąd co do osoby zobowiązanego oraz niemożność prowadzenia egzekucji ze względu na osobę to dwie odmienne sytuacje.
W literaturze wskazuje się, że błędem co do osoby zobowiązanego mamy do czynienia wówczas, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązanego określono osobę, na której nie ciąży obowiązek, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji nie przeciwko właściwemu podmiotowi. Z kolei egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, który korzysta z przywileju i immunitetu dyplomatycznego. Odnosząc powyższe do okoliczności badanego przypadku wywieść należało, że żadna z przedstawionych wyżej sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Tytuł wykonawczy wystawiono zgodnie z decyzją kreującą obowiązek po stronie skarżącej kasacyjnie, nie należy ona również do kręgu podmiotów, korzystających z przywileju, czy immunitetu dyplomatycznego. Nie wyczerpuje znamion tego przepisu wskazywana przez L. W. niemożność prowadzenia egzekucji przeciwko niej z uwagi na sytuację materialną, zdrowotną, która uniemożliwia samodzielne wykonanie robót jak zapłatę grzywny w wysokości 10000zł.
Przepis art. 59§1pkt.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie wówczas, gdy niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Obiektywny charakter niewykonalności oznacza, że w świetle aktualnego stanu techniki i wiedzy nikt nie może wykonać obowiązku. Tylko przy trwałej niewykonalności istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Niewykonalność może mieć podstawę faktyczną lub prawną. Niewykonalność faktyczna ma miejsce wówczas gdy istnieje rzeczywista przeszkoda, obiektywnie wykluczająca określone zachowanie np. zły stan zdrowia zobowiązanego, jednak ma to znaczenie tylko wówczas gdy obowiązek trzeba wykonać osobiście. Względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne, nie powodują niewykonalności obowiązków. Z niewykonalnością o charakterze prawnym mamy do czynienia, gdy istnieją prawne nakazy, zakazy, które mają charakter nieusuwalnych przeszkód w realizacji obowiązku.
W tym stanie rzeczy powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na niewykonalność nakazu rozbiórki wywołaną sytuacją materialną i zdrowotną nie spełnia wymagań analizowanej normy. Zobowiązanie do rozebrania baraku wraz z przybudówką nie ma charakteru obowiązku który wykonać można jedynie osobiście. Względy natury finansowej nie skutkują niewykonalnością o czym wywiedziono powyżej.
W niniejszej sprawie nie zaistniały także przesłanki skutkujące koniecznością przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 134 P.p.s.a. w rozumieniu art. 174pkt.1 P.p.s.a.
Sąd I instancji w uzasadnieniu rozważał bowiem zasadność umorzenia postępowania w świetle przesłanek z art. 59§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykluczając jego dopuszczalność. Odniósł się choć w istocie nazbyt lakonicznie do powoływanych przez stronę przyczyn mających skutkować niewykonalnością obowiązku. Stwierdzona lakoniczność nie uniemożliwiła jednak dokonania kontroli instancyjnej wyroku. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, by poza rozważaniami sądu pozostawały kwestionowane w skardze kasacyjnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Nie mógł skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia przepisu art. 145§1pkt.1 P.p.s.a. W istocie bowiem skarżąca kasacyjnie wbrew swemu obowiązkowi nie wskazała, którą z trzech jednostek redakcyjnych punktu 1 paragrafu 1 kwestionuje. Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę precyzować zarzutów skargi kasacyjnej
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjnie na zasadzie art. 184 P.p.s.a. oddalił.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 258 - 260 P.p.s.a.