Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/08, oddalił skargę Gminy G. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26 lipca 2005 r. skierowanym do Wojewody Śląskiego, Prezydent Miasta G. na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (D.U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684), dalej ustawa restrukturyzacyjna, wniósł o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Zespołu Szpitali nr [...] w likwidacji w G. Postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane przez Wojewodę w dniu [...] sierpnia 2005 r., nr [...].
Pismem z dnia 1 grudnia 2005 r. Likwidator Zakładu przedstawił organowi restrukturyzacyjnemu informację dotyczącą zawartych przez Zakład ugód restrukturyzacyjnych z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych oraz opinię PFRON w zakresie uzgodnienia z wierzycielami wierzytelności publicznoprawnych projektu programu restrukturyzacyjnego.
Następnie pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. jeden z wierzycieli (Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w K.) złożył do Sądu Rejonowego w G. za pośrednictwem Wojewody Śląskiego wniosek o uchylenie ugody restrukturyzacyjnej zawartej przez zespół Szpitali nr [...] w Likwidacji w G. z wierzycielami cywilnoprawnymi, w części dotyczącej wnioskodawcy. Wniosek został przesłany w dniu 16 grudnia 2005 r. przez organ restrukturyzacyjny do Sądu Rejonowego w G. Wydz. [...] Gospodarczy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd Okręgowy w G. wydz. [...] Gospodarczy umorzył postępowanie w przedmiocie zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2006 r. o pozostawieniu wniosku o uchylenie ugody restrukturyzacyjnej bez rozpoznania.
Wojewoda Śląski w dniu [...] września 2006 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wobec Zakładu stwierdzając, że wziął pod uwagę Uchwały Rady Miejskiej w G. o likwidacji Zakładu w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. podjętą na wniosek Prezydenta Miasta, postawiono Zakład w stan likwidacji w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie z uchwałą mienie ruchome i nieruchome likwidowanego Zakładu zostanie udostępnione niepublicznemu zakładowi opieki zdrowotnej w celu wyłącznego używania. W powyższej uchwale termin zakończenia czynności likwidacyjnych wyznaczono na dzień 30 czerwca 2005 r., a następnie kolejną uchwałą zmieniającą pierwotną uchwałę, termin zakończenia czynności likwidacyjnych przedłużono, wyznaczając go na dzień 31 grudnia 2006 r. W związku z powyższym, zdaniem organu pierwszej instancji zamierzone przez Zakład działania nie doprowadzą do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości.
Miasto G. za pośrednictwem Wojewody Śląskiego pismem z dnia 11 października 2006 r. ([...]) złożyło do Ministra Zdrowia odwołanie od decyzji Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, wnosząc o jej uchylenie.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Zdrowia zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...], działając na podstawie art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i art. 27 ust. 4 ustawy o restrukturyzacji, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że prawidłowy jest podgląd wyrażony w odwołaniu, zgodnie z którym uwzględniając brzmienie art. 22 ustawy o restrukturyzacji, w projekcie programu restrukturyzacyjnego należy wskazać zmiany organizacyjne, które zostaną podjęte w celu uczynienia zakładu rentownym, przy czym nie określono katalogu potencjalnych zmian organizacyjnych. Przy wydawaniu decyzji o warunkach restrukturyzacji podstawowe znaczenie ma jednak przepis art. 27 ustawy o restrukturyzacji, zgodnie z którym organ restrukturyzacyjny wydaje, w terminie do 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, decyzję o warunkach restrukturyzacji, jeżeli m.in. z analizy wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów i danych, a także przedłożonych opinii wynika, że zamierzone działania zakładu prowadzić będą do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości (art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy).
W przypadku braku warunków do wydania takiej decyzji, organ restrukturyzacyjny, w terminie 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, w drodze decyzji umarza postępowanie restrukturyzacyjne (art. 27 ust. 4 ustawy).
Minister Zdrowia wskazał też, że program restrukturyzacji Zakładu przewiduje jego likwidację, a następnie utworzenie na bazie zlikwidowanego podmiotu niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Jednym z warunków niezbędnych do wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji jest przekonanie organu restrukturyzacyjnego, że wskazane w projekcie programu restrukturyzacyjnego działania prowadzić będą do efektywnego funkcjonowania restrukturyzowanego zakładu w przyszłości, tj. po zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r., postawiono przedmiotowy Zakład w stan likwidacji w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustalono pierwotnie na dzień 30 czerwca 2005 r., a następnie kolejną uchwałą zmieniającą tę uchwałę, termin zakończenia czynności likwidacyjnych wyznaczono na dzień 31 grudnia 2006 r. Na skutek likwidacji, nastąpi wykreślenie Zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego a także wykreślenie z Krajowego Rejestru Sądowego. Nastąpi więc utrata bytu prawnego przez Zakład.
W ocenie organu odwoławczego nie można, zatem uznać, że podmiot restrukturyzacji, jeżeli nastąpi jego likwidacja, będzie efektywnie funkcjonował w przyszłości, co jest postawą do wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Zdrowia złożyła Gmina G., wnosząc o uchylenie decyzji w całości, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Gmina G. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 127 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i art. 27 ust. 4 ustawy o restrukturyzacji. Skarżąca Gmina wskazała też, że jej interes prawny do wniesienia skargi do sądu, uzasadnia treść art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89).
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. skargę za niezasadną, wskazał, że zgodnie z przepisem art. 27 ust 1 pkt 3 ustawy o restrukturyzacji organ restrukturyzacyjny wydaje, w terminie do 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, decyzję o warunkach restrukturyzacji, jeżeli z analizy wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów i danych, a także przedłożonych opinii wynika, że zamierzone działania zakładu prowadzić będą do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości.
W niniejszej sprawie organ stwierdził, że ubiegający się o restrukturyzację podmiot nie spełnił ww. warunku, gdyż program restrukturyzacji Zakładu przewidywał jego likwidację, a następnie utworzenie na bazie zlikwidowanego podmiotu niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Sąd I instancji podzielił pogląd, że likwidacja zakładu nie doprowadzi do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości, bowiem powstanie nowy podmiot gospodarczy o charakterze niepublicznym. Nastąpi wykreślenie Zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego, a także z Krajowego Rejestru Sądowego. Nastąpi zatem utrata bytu prawnego restrukturyzowanego Zakładu. Nie można, zatem uznać, że Zakład ten będzie efektywnie funkcjonował w przyszłości, co jest podstawą do wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji, skoro zostanie zlikwidowany. Bezsprzeczne w sprawie jest też to, że dniem 28 maja 2008 r. Zakład w związku z zakończeniem postępowania likwidacyjnego, został wykreślony z właściwego rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina G. zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy restrukturyzacyjnej poprzez przyjęcie, że zmiany organizacyjne proponowane w programie restrukturyzacji nie mogą polegać na likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej,
- 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 4 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy restrukturyzacyjnej poprzez przyjęcie, że wskutek likwidacji Zakładu zamierzone działania nie mogą doprowadzić do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości,
- 3) naruszeniu przepisów postępowania – art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, która narusza prawo materialne w zakresie powołanym w pkt 1 i 2.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Zdrowia, wnosząc o oddalenie skargi w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt 3 skargi kasacyjnej), można się domyślać, że chodzi tu o podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednak jak wynika z brzmienia tego przepisu, naruszenie przepisów postępowania, może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jedynie w sytuacji, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, w jej petitum, jedynie wskazano na naruszenie przepisów "art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a." bez precyzyjnego określenia jednostek redakcyjnych w tych przepisach, które zdaniem skarżącej zostały naruszone, poza tym w żaden sposób nie wykazano, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie omówiono również tych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może odnieść się do tak lakonicznie i ogólnikowo sformułowanej podstawy zaskarżenia.
Nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy restrukturyzacyjnej przez błędną jego wykładnię, bowiem pogląd skarżącej, iż pod pojęciem zmian organizacyjnych należy również rozumieć likwidację publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy restrukturyzacyjnej. Nie można też w tej kwestii poszukiwać rozwiązań w innych ustawach, jak np. ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, gdyż publiczny zakład opieki zdrowotnej, nie jest przedsiębiorstwem państwowym i nie można stosować tu rozwiązań prawnych zaczerpniętych z innej ustawy na zasadzie analogii.
Likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej i utworzenie na tej bazie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, automatycznie wyłącza taki zakład spod działania ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie można więc likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej traktować jako zabiegu formalnego, niemającego żadnego znaczenia prawnego, nawet gdyby to mogło doprowadzić do efektywnego funkcjonowania zakładu w przyszłości.
Należy zgodzić się z poglądem, że w tym przypadku skoro wcześniej uchwałą Rady Miejskiej w G. postawiono Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Zespół Szpitali nr [...] w G. w stan likwidacji w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, Wojewoda Śląski nie powinien wszczynać postępowania restrukturyzacyjnego.
Powyższa argumentacja przemawia również za tym, że uzasadnione było umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego z powołaniem się na przepis art. 27 ust. 4 ustawy restrukturyzacyjnej, gdyż nie mogły być w tym przypadku spełnione warunki, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, jak i z punktu widzenia formalnego do niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej (po wcześniejszej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej), nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r.
Nie ma więc również żadnego uzasadnienia zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej. natomiast propozycje skarżącej, iż postępowanie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i jednocześnie powinna być wydana decyzja o warunkach restrukturyzacji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej, są tak dowolne i wzajemnie się wykluczające, że nie znajdują żadnego umocowania w przepisach ustawy restrukturyzacyjnej ani też w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 i 105 k.p.a.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.