Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne P.D. oraz D.Z. (dalej jako "skarżący") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 771/11 wydanym w sprawie ze skarg skarżących na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 9 lipca 2009 r. nr XXXVII/1196/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny opisał przebieg postępowania przed Sądem I instancji.
W skardze do Sądu I instancji skarżący podniósł, że miejscowy plan pozbawił dostępu do drogi publicznej należącą do niego działkę nr [...] ustalając dojazd do niej drogą wewnętrzną. W ocenie skarżącego, organ nie zastosował się do konstytucyjnych i ustawowych gwarancji własności nieruchomości. Podkreślił, że w rzeczywistości droga wewnętrzna będzie pełniła funkcję drogi publicznej, a jedynie zostanie wybudowana przez osoby prywatne. Wskazał, że należy dokonać zmiany kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej na drogę publiczną 3 KD-Z2. Skarżąca podniosła zaś, że uchwała zmusza ją do udostępnienia osobom trzecim 0,15 ha na drogę wewnętrzną, prowadzącą również do działki miejskiej. Według skarżącej miasto powinno zapewnić właścicielom taki sam dostęp do drogi publicznej, z jakiego korzystali poprzednio. Jej zdaniem, organ nie zastosował się do konstytucyjnych i ustawowych gwarancji własności nieruchomości. Nowa droga powinna być przedłużeniem ul. Jerzmanowskiej, a jako ogólnodostępna powinna być drogą publiczną.
Wyrokiem z 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 444/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1121/11.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji oddalił skargę powołanym wyżej wyrokiem z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 771/11.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z wiążącą go oceną prawną zawartą w wymienionym wyżej wyroku kasacyjnym, jego podstawowym zadaniem było dokonanie oceny zgodności zaskarżonej uchwały w części odnoszących się do urządzenia drogi wewnętrznej w wydzieleniu wewnętrznym (§ 2 pkt 12, § 3 ust. 2 pkt 5, § 14 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 uchwały oraz odnosząca się do tego ustalenia część rysunku planu) na nieruchomościach skarżących z procedurą sporządzania planu miejscowego. Sąd I instancji wskazał, że zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (czyli zasada proporcjonalności) wyrażony został w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz powiązany jest z zasadami zaufania obywateli do państwa oraz sprawiedliwości społecznej.
Z kolei art. 64 ust. 3 Konstytucji potwierdza dopuszczalność wprowadzania ograniczeń prawa własności. Sąd podkreślił, że plan miejscowy nie musi koniecznie zapewniać dostępu każdej nieruchomości do drogi publicznej. Uzyskanie tego dostępu następuje środkami z zakresu prawa cywilnego. Istota sporu między stronami sprowadza się do zagadnienia czy przewidziana w planie miejscowym droga gwarantująca dostęp nieruchomości skarżącego do drogi publicznej powinna mieć charakter drogi publicznej czy jedynie wewnętrznej. Zdaniem Sądu I instancji, urządzenie drogi zapewniającej dostęp jednej nieruchomości (skarżącego) do ulicy nie stanowiłoby realizacji celu publicznego. Dokonanie przez skarżącego dogodniejszej jego zdaniem formy dochodzenia roszczeń o zapewnienie dostępu nieruchomości skarżącego do ulicy, w żaden sposób nie mogło decydować o uznaniu kwestionowanych ustaleń uchwały za niezgodne z prawem.
W ocenie Sądu I instancji, kwestionowane ustalenia planu nie naruszają zasady proporcjonalności, bowiem strony zgodnie stwierdzają istnienie rzeczywistej potrzeby ingerencji w prawo własności skarżących, stąd ustanowiony w uchwale środek jest skuteczny, a przede wszystkim niezbędny.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący.
Oddalając skargi kasacyjne Sąd I instancji wskazał, że zarzuciły one naruszenie przepisów art. 190 w związku z art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez niezastosowanie się do wykładni prawa zawartej we wcześniej wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1121/11. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku nakazał Sądowi I instancji rozstrzygnąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy Rada Miejska we Wrocławiu naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz ochrony własności, a także tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę, zaskarżony obecnie wyrok rozstrzyga te kwestie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Gmina korzystając ze swoich ustawowych uprawnień do samodzielnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie w uchwalonym planie miejscowym określiła, zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, przeznaczenie znacznej części gruntów objętych planem na rozbudowę infrastruktury komunikacyjnej w postaci nowej Alei Stabłowickiej i Osi Inkubacji oraz kolejowego połączenia z lotniskiem. Wzajemne usytuowanie sieci dróg oraz projektowanych i istniejących połączeń kolejowych sprawiło, że istniejący obecnie układ dróg publicznych w obszarze planu musiał ulec w znacznej części przekształceniu, a ponadto spowodowało to istotne zmiany i ograniczenia w kształtowaniu zagospodarowania terenów przyległych oraz ustalenia zasad ich obsługi.
Dostęp do tych terenów z obecnie istniejącej drogi wojewódzkiej – ul. Jerzmanowskiej został ograniczony terenem oznaczonym na planie symbolem 3KD/Z2. Działki skarżących, w części nieobjętej celem publicznym, posiadają charakter nieruchomości budowlanych i posiadają dostęp do sieci dróg publicznych. W tej sytuacji określenie treścią planu, że obsługa tych działek nastąpi drogą wewnętrzną nie narusza ani zasady proporcjonalności ani ochrony własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że urządzenie drogi publicznej zapewniającej jedynie dostęp nieruchomości skarżących do sieci dróg nie stanowiłoby realizacji celu publicznego. Przeznaczenie terenów obejmujących część nieruchomości skarżących na cele publiczne oraz wyłączenie dostępu pozostawionej im części nieruchomości do ul. Jerzmanowskiej w dotychczasowy sposób nie narusza ani zasad konstytucyjnych, ani zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu I instancji, rozpoznane skargi kasacyjne nie wykazały więc naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył też przepisów art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oddalając obie skargi, skoro nie stwierdził podstaw do ich uwzględnienia zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
Skarżący wnieśli skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2012 r. Skarżący powołali się na przepis art. 273 § 2 p.p.s.a., wskazując, że przesłanką skargi jest pozyskanie (wykrycie) przez stronę nowych dowodów w sprawie, które, zdaniem skarżącego, w razie ich ujawnienia w postępowaniu przed Sądem I instancji bądź Naczelnym Sądem Administracyjnym, doprowadziłyby do odmiennego wyroku.
Skarżący wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy i zmianę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez orzeczenie zgodnie z wniesioną wówczas skargą kasacyjną.
Skarżący wyjaśnili, że weszli w posiadanie map projektowych dotyczących przyszłych, planowanych przez Gminę Wrocław inwestycji. Z map tych wynika, ze droga dojazdowa oznaczona w powyższym planie jako droga wewnętrzna, stanowić będzie drogę łączącą się ze skrzyżowaniem okrężnym, będącym skrzyżowaniem dróg o charakterze publicznym.
W odpowiedziach na skargi o wznowienie postępowania sądowego Gmina Wrocław wniosła o oddalenie skarg i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 282 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. W niniejszej sprawie skarżący powołali się na podstawę wznowienia określoną w art. 272 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.
Z przepisu art. 272 § 2 p.p.s.a. wynika, że chodzi o późniejsze wykrycie okoliczności lub środków dowodowych tj. dowiedzenie się o ich istnieniu w czasie, w którym powołanie ich w zakończonym postępowaniu było niemożliwe. Wykrycie, o którym mowa w tym przepisie odnosi się do okoliczności i dowodów w poprzednim postępowaniu w ogóle nieujawnionych i wówczas nie zgłaszanych, bowiem nie były one znane stronom. Sytuacja taka nie odnosi się jednak do okoliczności i dowodów jawnych, wynikających z materiału poprzedniego postępowania, a tylko niedostrzeżonych przez stronę, czy też nawet orzekający w sprawie Sąd. Okoliczności te muszą przy tym istnieć w trakcie zakończonego postępowania, ale nie były nim objęte. Muszą być też tego rodzaju, aby powołanie ich mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Jak już wyżej wskazano, w skardze o wznowienie postępowania skarżący wyjaśnili, że weszli w posiadanie map projektowych dotyczących przyszłych, planowanych przez Gminę Wrocław inwestycji. Z map tych wynika, ze droga dojazdowa oznaczona w powyższym planie jako droga wewnętrzna, stanowić będzie drogę łączącą się ze skrzyżowaniem okrężnym, będącym skrzyżowaniem dróg o charakterze publicznym. Natomiast w odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania Gmina Wrocław wyjaśniła, że sporządzenie tych map zostało zlecone w 2009 r. Zlecenie obejmowało opracowanie projektu budowlanego wraz z uzyskaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania 02100: "Budowa połączenia Portu Lotniczego ze Stadionem Piłarskim w ciągu drogi krajowej nr 94 we Wrocławiu".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi o wznowienie postępowania ma przeznaczenie map powołanych jako nowe środki dowodowe czy też nowe okoliczności w sprawie. Mapy te sporządzone zostały jako element dokumentacji, która pozwolić ma na zrealizowanie przez gminę inwestycji drogowej. Inwestycje takie realizowane są na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 – dalej jako "specustawa").
W trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, właściwy organ, ocenia wniosek inwestora w oparciu o dokumenty przez niego przedłożone, w tym odpowiednie mapy projektowe (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy). Mapy wskazane przez skarżących będą więc oceniane w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej, niezależnie od ustaleń planu. Stosownie bowiem do treści art. 11i ust. 2 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto, przed uzyskaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, co wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to jednak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej. Jak więc wynika z cytowanych przepisów, przedmiotowe mapy projektowe stanowią element postępowania administracyjnego niezależnego od ustaleń planu miejscowego.
Oznacza to, że nie można dokonywać wykładni przepisów i ustaleń planu miejscowego na podstawie map projektowych mających służyć realizacji inwestycji drogowej przeznaczonej do realizacji na nieruchomości objętej planem, o ile realizacja tej inwestycji odbywać się będzie w trybie przepisów specustawy. Dlatego też przedstawione przez skarżących mapy nie stanowią w niniejszej sprawie nowych okoliczności czy nowych środków dowodowych, które pozwalałyby na wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2012 r. w sprawie dotyczącej zgodności z prawem planu miejscowego. Plan ten nie może być bowiem oceniany przez pryzmat projektów inwestycyjnych gminy w zakresie realizacji dróg. Przedłożone przez skarżących mapy nie mają więc żadnego wpływu na ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2012 r. i nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania w tej sprawie.
Ochrona prawna skarżących, w zakresie w jakim projektowana inwestycja drogowa będzie wpływała na ich interes prawny, będzie możliwa na etapie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a ewentualna decyzja w tym przedmiocie musi zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy).
Z powyższych względów i na podstawie art. 282 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 3 6