Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/12 oddalił skargę Z. S.-J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Z. S.-J. i T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004 r, nr [...], zmieniającej decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, przyłącza energetycznego - wlz, zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym, wchodzących w skład projektowanego gospodarstwa rolnego w [...] na działce nr [...],[...],[...], przeniesioną następnie decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] na nowego inwestora M. S. - stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na dzień wydawania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r, nr [...], na terenie objętym planowaną inwestycją - działce nr [...], we wsi [...], gmina [...], nie obowiązywały jeszcze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...], podjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2004r., nr XXVII/205/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...] (Dz. Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 sierpnia 2004r, Nr 150, poz. 2638). Jak wynika z § 15 powyższej uchwały wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego - tj. w dniu 27 sierpnia 2004r., a zatem po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2004r. W tych okolicznościach inwestor powinien dysponować decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na jego rzecz oraz obejmującą zakres planowanej inwestycji.
W aktach sprawy znajduje się zaś jedynie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. o warunkach zabudowy wydana na rzecz G. B. Wobec tego, że w aktach sprawy nie ma decyzji o warunkach zabudowy na inwestora M. S., a dodatkowo wniosek o zmianę pozwolenia na budowę został złożony w dniu [...] lipca 2004 r., tj. po upływie terminu ważności ([...] maja 2003 r.) wymienionej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2001 r., organ stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania M. S. i G. B.-S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie wydawania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r., nr [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...], gm. [...] uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] w dniu 16 grudnia 1996r., nr XXXII/266/96 (Dz. Urzędowy Województwa Wrocławskiego z dnia 21 lutego 1997r., Nr 3, poz. 33). Ustalenia powyższego aktu zostały zmienione uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2004r, nr XXVII/205/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...] (Dz. Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 sierpnia 2004r., Nr 150, poz. 2638), przy czym jak wynika z § 15 powyższej uchwały wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego - tj. w dniu 27 sierpnia 2004r.
Z tą też datą utraciły moc obowiązujące zapisy miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 grudnia 1996r. Oznacza to, że w dniu [...] lipca 2004r., nieruchomość, na której realizowana była sporna inwestycja objęta była postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1996 r, co zwalniało inwestora od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji podał, że z projektu zamiennego zatwierdzonego w/w decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r, nie wynika, aby sporna inwestycja naruszała ustalenia powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] z dnia 16 grudnia 1996r. Paragraf 4 ust. 5 ww. planu określił: linie zabudowy 6m od linii rozgraniczających dróg; dopuszczalną wysokość zabudowy mieszkaniowej 1-3 kondygnacyjną z ewentualną realizacją ostatniej kondygnacji na poddaszu; kształt dachu stromy.
Dalej organ stwierdził że decyzja z dnia [...] lipca 2004r. zatwierdziła dopuszczalny w świetle ww. planu projekt budowlany przewidujący realizację budynku parterowego, posiadającego stromy dach, znajdującego się w odległości 15m od północnej granicy działki, rozgraniczającej działkę inwestycyjną od drogi. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że weryfikowana decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r, nr [...], nie narusza również w sposób rażący innych przepisów prawa budowlanego, nie jest dotknięta żadną z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. złożyła Z. S. – J. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 22 lipca 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z mapy, projektów, ortofotomapy, art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Skarżąca podniosła, że organ nie rozważył udokumentowanej okoliczności wybudowania inwestycji jeszcze przed wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 48/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z.S. – J. na decyzję Głównego Inspektora Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję. Nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że domagający się stwierdzenia nieważności podnosili, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z naruszeniem § 271 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) w zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 77 § 3 i 107 Kpa, nie odniósł się do zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. B.S. i M. S. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 Kpa, poprzez jego wadliwą wykładnię i w konsekwencji nietrafne przyjęcie, wbrew prawidłowej wykładni tego artykułu, że możliwe i konieczne jest uchylenie wskazywanej przez wnioskodawcę decyzji, w sytuacji, gdy nie stwierdzono naruszenia, zaś ewentualnym wskazywanym (nietrafnie) przyczynom naruszenia prawa nie można żadną miarą przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa; ponadto - z ostrożności - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. §271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez jego zastosowanie z pominięciem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz wyłączeń przewidzianych rozporządzeniem, w tym § 213, 276 ust. 2, 282 Rozporządzenia MI, tj. norm wyłączających stosowanie § 271 w sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, o której stwierdzenie nieważności wnioskodawca wnosił.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w szczególności, iż uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia sprawy, w zakresie właściwym dla postępowania zwykłego, bez uwzględnienia okoliczności, że kwestionowana decyzja kontrolowana była w postępowaniu nieważnościowym.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie II OSK 819/11, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu, uznał że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie NSA, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż konieczne jest wyjaśnienie sprawy w oparciu o art. 77 § 3 i art. 107 Kpa, tak jak gdyby postępowanie administracyjne toczyło się w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym, tj. nieważnościowym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kpa. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Ocenie organu administracji, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Nadto Sąd rozpoznający skargę kasacyjną wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zakres badania przedmiotowej sprawy przez organy administracji wyznaczał przepis art. 156 Kpa, a zatem iż powinna być ona zbadana wyłącznie w zakresie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że w sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez organ.
Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego § 271 ust. 8 w zw. z § 271 § 2 w zw. § 271 § 1 i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 15. czerwca 2002 r. Nr. 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami) przez ich błędną wykładnię zastosowanie i pominiecie tego, iż decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...], znak [...], zmieniająca decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego dnia [...] grudnia 2001 roku, nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającą na rzecz G. B. S. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, przyłącza elektrycznego - wiz, zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym, wchodzącym w skład projektowanego gospodarstwa rolnego w [...] na działce rolnej nr [...],[...], gmina [...], następnie przeniesioną na M. S., decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] października 2003 roku, nr [...], znak [...] zezwala na wybudowanie garażu w odległości 4,3 m od lasu, zaś przepisy te wprost stanowią, iż odległość ta nie może być mniejsza niż 12 m;
- 2. przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezakwalifikowanie owego naruszenia jako naruszenia rażącego prawa.
W uzasadnieniu wskazała, że ze względu na ochronę lasu przed pożarem odległość garażu od ściany lasu nie może być mniejsza niż 12 metrów, co wynika z rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...). Szczegółowo przedstawiła prawidłowy jej zdaniem sposób określania właściwej odległości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. B.-S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazała, że zarzuty nie spełniają podstaw kasacyjnych. Odniosła się też merytorycznie do podnoszonych naruszeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że jest on niezasadny. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 271 ust. 8 w zw. z § 271 § 2 w zw. § 271 § 1 i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 15. czerwca 2002 r. Nr. 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami), gdyż wydana decyzja zezwala na wybudowanie garażu w odległości 4,3 m od lasu, zaś przepisy te wprost stanowią, iż odległość ta nie może być mniejsza niż 12 m. Przepisy te co prawda ustanawiają taką odległość garażu od lasu, o jakiej mówi skarżąca, lecz nie znajdują one zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Wskazywane przepisy odnoszą się bowiem ogólnie do budynków. Tymczasem zarzut skarżącej dotyczy odległości, w jakiej usytuowany jest garaż.
Wymagania przeciwpożarowe dla garaży reguluje Rozdział 8 ww. rozporządzenia, stanowiąc lex specialis w stosunku do ogólnych regulacji dotyczących budynków. Usytuowanie garażu powinno być co do zasady takie, jakie zostało określone dla budynków w par. 271 ww. rozporządzenia (par. 276 ust. 1). W paragrafie 276 ww. rozporządzenia w ust. 2 mowa jest natomiast o tym, że przepisu tego nie stosuje się do garażu o liczbie stanowisk postojowych nie większej niż 3, w zabudowie rodzinnej i rekreacji indywidualnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a więc jest ona objęta tym wyłączeniem, co oznacza, że przepis statuujący odległość garażu od ściany lasu wynoszącą 12 m nie ma tu zastosowania. Dlatego też decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa.
Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu wskazać trzeba, że w związku z powyższym podnoszone wadliwe działanie sądu i organów nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż w ogóle owym naruszeniem nie jest.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.