Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 890/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 583/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Z. decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. znak... wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Prezydenta Miasta S. z 5 marca 2019 r. (znak:...,...) o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. Nr... z 05.03.2018 r. (znak:...,...) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego dwu lokalowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastruktura techniczną na terenie działek nr:... i... z obrębu... położonych przy ul. P. T. i ul. S. w S., wydanej na rzecz M. D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Sąd wywiódł, że organy obu instancji ustaliły, że z działką drogową skarżącej nr... graniczy działka drogowa nr... należąca wyłącznie do Gminy Miasto S. Zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany nie przewiduje skomunikowania działki nr... przez działkę nr..., a jedynie przez działkę nr... Korzystanie przez właściciela działki nr... z sąsiedniej działki drogowej nr... w żaden sposób nie wpłynie na sposób zagospodarowania, w tym zabudowy działki drogowej nr..., która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącej jakoby korzystanie z działki drogowej nr... przez właściciela działki nr... – miałoby stanowić przejaw naruszenia prawa własności (art. 140 kc) – pozostaje w sferze domniemania i nie może przesądzać o uznaniu, że działka nr... znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jej właściciel posiada przymiot strony postępowania.

Zatem na działce nr..., której wyłącznym właścicielem jest Gmina S., wykonywany będzie w ramach planowanej inwestycji zjazd z drogi publicznej. Nadto z § 33 ust. 5 miejscowego planu wynika, że dla terenu elementarnego o symbolu..., na którym znajduje się m.in. działka nr..., obsługa komunikacyjna ustalona została przez tereny...,... oraz przez ulicę S. zatem działka objęta inwestycją ma dostęp do drogi publicznej bez konieczności wyrażenia zgody przez skarżącą na przejazd po jej działce o nr.... W ocenie Sądu pierwszej instancji, skomunikowanie działki inwestycyjnej z drogą publiczną przez działki (nr...,nr... i ul. S.) niebędącymi własnością skarżącej nie ogranicza jej swobody w zagospodarowaniu i eksploatacji terenu obejmującego dany odcinek drogi należący do skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2018 roku, poz. 1202, ze zm.) zatem zasadnie organy uznały, że na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jedną z takich przyczyn jest brak posiadania przymiotu strony postępowania przez podmiot składający wniosek o jego wszczęcie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 maja 2018 r., sygn. akt: II OSK 1570/16).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej M. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie co do istoty skargi oddalonej przez WSA przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Z. z dnia 16 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 5 marca 2019 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), przez błędną ich wykładnię oraz
2. II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
2. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3. 3. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oparto na naruszeniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Ustalenie interesu prawnego nie opiera się wyłącznie na tytule prawnym do nieruchomości ale powiązane jest z przesłanką: nieruchomość właściciela, który żąda udzielenia mu ochrony prawnej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wyznaczono pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, stanowiąc, że: "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Regulacja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odsyła do przepisów odrębnych. Na system tych przepisów odrębnych składają się nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy innych ustaw, przepisy regulujące ochronę prawa własności zawarte w kodeksie cywilnym. Wymaga też uwzględnienia art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który wprost pozostaje w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, stanowiącym o obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przyznanie jednostce statusu strony wymaga zatem uwzględnienia całego systemu regulacji ustaw materialnoprawnych, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy.
4. 3.1. W skardze kasacyjnej powołano się na art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 140 kodeksu cywilnego. Powołanie się na wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, nie dają podstaw do wyprowadzenia w sprawie interesu prawnego skarżącej. Fakt istniejącej możliwości prawnej dojazdu (wyjazdu) do domu jednorodzinnego z wykorzystaniem drogi wewnętrznej usytuowanej na nieruchomości, do której tytuł własności przysługuje skarżącej, nie przesądza o posiadaniu przez nią interesu prawnego. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i w związku z art. 140 kodeksu cywilnego. Tym samym postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię nie jest zasadny.
5. 4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ustalił w oparciu o akta sprawy stan faktyczny sprawy (art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i rozpoznał sprawę w granicach sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonej zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Nie można zarzucić wadliwej oceny stanu faktycznego wyprowadzonej z możliwości wykorzystania drogi wewnętrznej, do której skarżąca ma tytuł prawny. Powstanie w przyszłości możliwości naruszenia prawa własności przez przejazd przez drogę wewnętrzną stanowi o otwarciu obrony na drodze postępowania przed sądem powszechnym, a nie w trybie nadzwyczajnym podważenia mocy prawnej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Podnoszone okoliczności faktyczne w tym opinie biegłych nie dają podstaw do przyznania skarżącej interesu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom stawianym w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno co do przedstawienia stanu faktycznego i zastosowania do tego stanu faktycznego przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 140 kodeksu cywilnego.
6. 5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
7. 6. Nie ma podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania sądowego uczestnikowi postępowania. Takich podstaw nie daje art. 200, jak i art. 203 oraz art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty postępowania ponoszą strony, a w konsekwencji zwrot dotyczy tylko stron postępowania sądowoadministracyjnego.
8. - ---------------------- 1