Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1956/06, oddalił skargę K. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił inwestorowi - K. D. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu mieszkaniowego, wielorodzinnego na działce przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor nie wykonał nakazów zawartych w postanowieniu z dnia [...] nr [...], którym to nałożono obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę: projektu zagospodarowania działki wykonanego zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, dostosowanego do wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], nr [...] oraz dołączenia aktualnych przydziałów wody, prądu, gazu, a także wyznaczenia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych i opinii ZUD.
Wojewoda M. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania K. D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna określać układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych, układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi. Projekt zagospodarowania terenu przedstawiony przez inwestora tych wymogów nie spełnia. Inwestor nie załączył również aktualnych przydziałów wody, prądu i gazu art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, brakuje także uzgodnienia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu - wymaganego przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 27 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Ponadto zdaniem Wojewody M. w projekcie nie zapewniono odpowiedniej ilości miejsc postojowych, których ilość określono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postanowieniu ZDM z dnia [...] kwietnia 1999 r. na 1,5 miejsca postojowego na lokal mieszkalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1956/06, oddalając skargę K. D. na powyższą decyzję stwierdził, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiada przepisom prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie, postanowieniem z dnia [...] wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej organ prawidłowo powołał przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, organy działały bowiem w oparciu o wniosek w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, złożony w dniu [...] wraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], nr [...].
Sąd wskazał, że wniosek ten dotyczył pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego. Wcześniej do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 1996 r., w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1995 r., ale dotyczył innego obiektu, bowiem nie budynku wielorodzinnego, ale budynku mieszkalnego. Sąd stwierdził, że skoro przedmiotowy dla sprawy wniosek został złożony w dniu [...] października 1999 r., to projekt zagospodarowania działki powinien spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (§ 14 i 15 tego rozporządzenia). Zdaniem Sądu zasadnie organ wywiódł, że projekt zagospodarowania działki nie odpowiada rozporządzeniu, nie spełnia bowiem wymogów opisanych w § 8 i § 10 rozporządzenia. W szczególności nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zawiera charakterystycznych rzędnych i innych wymiarów, układu sieci i przewodów uzbrojenia terenu (§ 8.3.2, § 8.3.6).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie wskazał, że w projekcie niezapewniono miejsc postojowych zgodnie ze wskazaniem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, że inwestor w przedmiotowym dla sprawy wniosku o pozwolenie na budowę, podał, że rezygnuje z garażu i wjazdu od ulicy [...] - nie ma jednak w tym zakresie zmian projektu, a teraz w skardze inwestor powołuje się na miejsca parkingowe w garażu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie bezsporne jest, że mimo wezwania inwestor nie złożył, odpowiadającego przepisom prawa projektu zagospodarowania działki, zatem zaskarżona decyzja odpowiada przepisowi art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożyła K. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415);
- 2) naruszenie prawa procesowego wywierające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt lit. c/ P.p.s.a.;
- 3) brak uwzględnienia w zaskarżonym wyroku skutków naruszenia przepisów prawa procesowego w toku postępowania administracyjnego, również wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja zaskarżona i ją poprzedzająca, wydane zostały na podstawie błędnej oceny stanu prawnego sprawy. Decyzja nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania utraciła moc w dniu [...] stycznia 2001 r. Nie obowiązywała więc, i nie znajdowała się w obrocie prawnym w dniu wydawania pierwszej z zaskarżonych decyzji administracyjnych. Podstawą odmowy wydania pozwolenia budowlanego w żadnym razie nie może być decyzja nieobowiązująca w dacie dokonywania odwołującej się do niej zaskarżonej czynności urzędowej. Skarżąca wskazała zatem, że zarzut istotnej wady prawnej zaskarżonej decyzji Wojewody M. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy W., jest w pełni uzasadniony.
Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżąca jako inwestor, nie dopełniła wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdziła, iż nie jest ono zasadne. Na uzasadnienie swego poglądu skarżąca wskazała, że nie dotyczył jej obowiązek dostosowania projektu budowlanego do wymogów decyzji nr [...], gdyż decyzja ta utraciła ważność w dniu [...] grudnia 2001 r., a zatem w dacie wydawania postanowienia nr [...] Burmistrza Dzielnicy W. z dnia [...]. wymieniona decyzja była już wyłączona z obrotu prawnego. Brakujący projekt zagospodarowania działki został wykonany przez zespół pracowni Architektonicznej architekta M. J. i architekta M. M. i zgodnie z art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi część składową projektu budowlanego i został złożony w Urzędzie Gminy W., w trzech egzemplarzach wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i wydanie dziennika budowy, ponadto projekt ten został zatwierdzony decyzją nr [...] Burmistrza Dzielnicy W. z dnia [...], a jego dwa egzemplarze znajdują się w aktach sprawy, projekt ten spełnia również wymogi określone w decyzji nr [...], a wobec tego, zarzut niedopełnienia wymogów jest, zdaniem skarżącej, nietrafny.
Skarżąca wskazała także, iż decyzją nr [...] Burmistrza Dzielnicy W. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę przyłącza wodociągowego, budowę wykonano i woda jest dostarczana, w aktach sprawy znajduje się brakująca, zdaniem Sądu i organów, opinia nr [...] ZUD pozytywnie oceniająca lokalizację obiektu położonego w W. przy ul. [...] nr [...], róg ul. [...], do przedmiotowej nieruchomości doprowadzona jest instalacja zasilania w energię elektryczną, dostawy prądu są realizowane, w projekcie budowlanym przewidziano garaż o powierzchni [...] m2 oraz dodatkowo trzy miejsca postojowe, a zatem wymóg dotyczący zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów jest zrealizowany z nadmiarem w stosunku do nałożonych wymogów. Skarżąca podniosła, że nigdy nie składała oświadczenia woli o rezygnacji z garażu i wjazdu na nieruchomość od ul. S.. Poszukując możliwości zawarcia ugody z uczestnikiem postępowania gotowa była do ewentualnej rezygnacji, jednakże propozycja ugody została odrzucona, wobec tego zarzut dokonania zmian we wniosku o pozwolenie na budowę niepotwierdzonych odpowiednią modyfikacją projektu budowlanego jest całkowicie bezpodstawny.
Zdaniem skarżącej nie jest prawdą, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony w dniu [...] kwietnia 1996 r. dotyczył obiektu o parametrach zasadniczo różniących się od ustalonych w decyzji nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycję określono jako "budowę budynku mieszkalnego, jednopiętrowego, podpiwniczonego z poddaszem użytkowym", nie określono, że to ma być budynek mieszkalny jednorodzinny. Zewnętrzne parametry bryły zaprojektowanego budynku w pełni odpowiadają wymogom określonym w powołanej decyzji. Powierzchnia zabudowy i powierzchnia użytkowa mieszczą się w wyznaczonych granicach, a wysokość budynku nie przekracza 11 m. Skarżąca podniosła, że decyzję nr [...] wydano z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż wydano w stanie prawnym obowiązywania wcześniejszej, prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. W tej sytuacji wszystkie następne decyzje i postanowienia ignorujące stan prawny ukształtowany decyzją nr [...] są z mocy prawa nieważne.
Zdaniem skarżącej również w toku postępowania sądowoadministracyjnego należało uwzględnić całość akt sprawy dla oceny zgodności z prawem tej decyzji, zaś Sąd pierwszej instancji pomija błędy i rażące naruszenia prawa, jakich dopuściły się organy administracji w toku postępowania w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej skrótowo P.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki taksatywnie określa art. 183 § 2 P.p.s.a., lecz jej wystąpienia nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają więc granice i zakres rozpoznawania sprawy. Oznacza to, że strona, która kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, z racji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, zobowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd (art. 174 i 176 P.p.s.a.).
Podkreślić także należy, iż warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych, które polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które zostały naruszone przez Sąd, ale także uzasadnienie na czym to naruszenie polegało.
Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 P.p.s.a.
Rozpoznając podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim bezzasadny jest zarzut o naruszeniu prawa materialnego, a to: art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415).
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja Wojewody M. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] odmawiającą K. D. udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielomieszkaniowego, wobec niewykonania przez inwestorkę nałożonych na nią obowiązków postanowieniem Burmistrza z dnia [...].
Podstawę prawną decyzji obu instancji jak i postanowienia Burmistrza stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Na tym etapie inwestycyjnym nie miały już w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "O zagospodarowaniu przestrzennym". Na podstawie przepisów tej ustawy wydana była decyzja "O ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji", tj. decyzja Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...]. To uzyskanie przez inwestorkę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, upoważniało ją do wystąpienia o uzyskanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia załączonego do tego wniosku projektu budowlanego.
Decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] uzyskała przymiot decyzji ostatecznej po utrzymaniu jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].
Na jej podstawie w dniu [...] października 1999 r. K D. wystąpiła o pozwolenie na budowę - co wynika z akt administracyjnych k.8.
W świetle powyższych okoliczności stanowczo stwierdzić należy, iż nie mogły ani organy administracji ani kontrolujący decyzję zaskarżoną Sąd pierwszej instancji dopuścić się naruszenia wskazanych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro jej nie stosowały. Również w świetle ustaleń za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez brak uwzględnienia skutków naruszenia prawa procesowego w postaci zaistnienia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 7, art. 107 § 3 k.p.a.
Nie zachodzi w sprawie niniejszej nieważność postępowania z powodu rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną.
Należy bowiem uwzględnić fakt, że pierwsza decyzja Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K. D. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego sześciolokalowego została całości uchylona decyzją organu odwoławczego Wojewody W. Nr [...] z dnia [...].
W sprawie niesporny jest fakt, że inwestorka nie wykonała nałożonych na nią obowiązków postanowieniem z dnia [...] celem dostosowania projektu budowlanego do ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [...].
Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor wraz z wnioskiem winien złożyć aktualną, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności [...] października 1999 r., a wniosek o pozwolenie na budowę wraz z tą decyzją złożono [...] października 1999 r. czyli w okresie jej obowiązywania.
Warunki z decyzji tej były nadal wiążące w momencie nakładania obowiązków postanowieniem Burmistrza z [...], mimo że termin jej obowiązywania upłynął z końcem 2001 r.
Z tej przyczyny pozbawiony słuszności jest zarzut skargi kasacyjnej o braku możliwości wydania przez organ postanowienia Burmistrza z dnia [...] po upływie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Konieczność dostosowania rozwiązań wynikających z tej decyzji w projekcie budowlanym wynikała z faktu, iż projekt budowlany wykonany był w 1995 r., a nową decyzję o warunkach zabudowy wydano w [...].
Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a w szczególności wymogów art. 34 ust.3 tej ustawy dotyczących projektu budowlanego, które dokładnie przytoczył. Sąd ten miał również na uwadze treść przepisów wykonawczych, mających zastosowanie w sprawie przedmiotowej, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. "w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (§ 14 i § 15 rozporządzenia). Na podstawie ww. regulacji prawnej Sąd podzielił zasadność wydania postanowienia z dnia [...] przez organ, a brak jego wykonania uznał za usprawiedliwioną podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w żadnej mierze nie podważyły słuszności stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Z mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.