Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 892/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Na skutek zgłoszenia informacji przez skarżącego i M.G., iż M. i R. K. prowadzą samowolne roboty budowlane w budynku gospodarczym znajdującym się w odległości metra od granicy z ich działką, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie O. wszczął z urzędu postępowanie, a po przeprowadzeniu oględzin nie stwierdził prowadzenia w tym budynku robót budowlanych. Organ ten ustalił, iż w dniu 17 lipca 2015 r. M.K. zgłosiła Staroście O. zamiar przystąpienia do remontu dachu, polegającego na wymienie istniejącej więźby dachowej na nową, bez zmiany konstrukcji i geometrii dachu, a także zamiar rozbiórki płyt do składowania obornika. Zgłoszenie zostało przyjęte milczącą zgodą organu.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i R.K. pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty przy ul. [...] w O. Postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wznowione, a następnie decyzją z dnia [...] września 2017 r. na podstawie art. 146 § 2 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Starosta O. stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...] października 2015 r. z naruszeniem prawa, gdyż wprawdzie skarżący i M.G. są stronami tego postępowania, to jednak brak ich udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją nie wpływa na treść decyzji.

Następnie w stosunku do ww. budynku, w związku z wykonaniem wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej budynku gospodarczego, co spowodowało zmianę geometrii dachu, na żądanie inwestorki, zostało wszczęte postępowanie naprawcze. Ostatecznie (w stosunku do wcześniej wydanych przez organ pierwszej instancji decyzji merytorycznych z dnia [...] lutego 2016 r. i z dnia [...] września 2017 r. stwierdzono ich nieważność odpowiednio decyzjami Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]) postępowanie to zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. - na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ umorzył postępowanie w sprawie. Przyczyną umorzenia postępowania było to, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych wygasło po upływie dwóch miesięcy od jego doręczenia, a zatem wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było niedopuszczalne. Dlatego wszczęte postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Skarga skarżącego na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 166/18. Wyrok jest prawomocny.

Następnie wnioskiem z dnia 4 września 2018 r. skarżący domagał się zakończenia postępowania w sprawie budowy dachu spornego budynku gospodarczego, wskazując że postępowanie w tej sprawie winno być przeprowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, albowiem roboty przewidziane w pozwoleniu na budowę były wykonane przed jego uzyskaniem, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Nadto zwrócono uwagę na wykonanie schodów stalowych prowadzących na poddasze, a wykonanie schodów nie zostało objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2015 r.

Na skutek tego pisma, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony pismem z dnia 17 września 2018 r. (znak [...]) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podejrzenia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w omawianym budynku gospodarczym. A następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 60), zwanej dalej "k.p.a.", umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w przedmiotowym budynku gospodarczym bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji szczegółowo omówił wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i następnie wskazał, że główne zarzuty, które są wysuwane przez skarżącego i M.G. to wykonanie schodów zewnętrznych, wykonanie ścianki kolankowej, zmiana konstrukcji dachu. Co się tyczy wykonania schodów zewnętrznych, organ podał, że schody zewnętrzne stanowią wprawdzie element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę, albowiem nie powiększają jego pojemności. Schody zewnętrzne nie zmieniają też powierzchni zabudowy. Wykonanie schodów nie może więc być traktowane jako rozbudowa obiektu budowlanego. Dalej organ zwrócił uwagę, że schody znajdują się w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2015 r. A zatem nie zostały wykonane nielegalnie.

Dalej organ podkreślił, że remont dachu został zgłoszony, a następnie uzyskano pozwolenie na budowę. Konieczność wykonania dalej idących robót, tj. wymiany elementów więźby i podwyższenia ścianki kolankowej powstała po zdjęciu istniejącego pokrycia. Nie można zatem inwestorom zarzucić ignorowania prawa lub zamiaru jego obchodzenia, a to stanowi przesłankę zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Natomiast jeśli inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, należy wówczas wdrożyć tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Takie postępowanie było już prowadzone w stosunku do kontrolowanego obiektu i zostało zakończone. Organ podkreślił, że w stosunku do robót związanych z wymianą pokrycia i podniesieniem ścian kolankowych konieczne było wszczęcie postępowania naprawczego, a samo wykonanie nowej więźby dachowej w miejsce istniejącej dotychczas nie spełnia przesłanki samowoli budowlanej. Co się zaś tyczy podwyższenia ścianki kolankowej, to w okolicznościach sprawy jest to wartość tak znikoma, że nie ma ona zasadniczego wpływu na wysokość całego budynku, która się nie zmieniła. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w sytuacji braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków, możliwe jest zakończenie postępowania przez jego umorzenie bądź odmowę nałożenia obowiązków. Podsumowując organ wskazał, że prowadził już postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obecnie nie widzi przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu robót w kontrolowanym budynku gospodarczym, bez pozwolenia na budowę.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. (zaskarżoną w tej sprawie) Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego obecnie organy obu instancji nie posiadają uprawnień do badania legalności robót budowlanych związanych z wykonanym dachem budynku gospodarczego. Z kolei, odnosząc się do wskazanych w odwołaniu nieprawidłowości w zakresie dokonanego zgłoszenia z dnia 17 lipca 2015 r., organ odwoławczy powtórzył, że wykonanie tych robót było badane w innym postępowaniu i nie mogło być przedmiotem ponownych analiz w kolejnym postępowaniu. Kwestia robót związanych z wykonaniem dachu oraz kwestia zarzucanego nieprawdziwego oświadczenia M.K. co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Następnie organ odwoławczy uznał, że inwestorzy wykonali kolejne roboty zgodnie z decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Dziennik budowy został wydany inwestorom w dniu 28 października 2015 r., a pierwszy wpis w tymże dzienniku datowany jest na 2 listopada 2015 r. Ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone w dniu 27 października 2016 r. (zapis w dzienniku budowy), zaś budynek gospodarczy stanowiący przedmiot inwestycji kwalifikuje się do użytkowania. Obecnie w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym ww. decyzja Starosty O. udzielająca inwestorom pozwolenia obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy przyjął, że schody zostały wybudowane w związku z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, więc organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w tym zakresie. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie dostrzegł, że główną kwestią podniesioną w odwołaniu jest zastosowana przez organ pierwszej instancji niewłaściwa kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych dotyczących schodów, na które inwestorzy uzyskali będące w dalszym ciągu w obiegu prawnym pozwolenie na budowę, a także dachu, który jednak był przedmiotem prowadzonego uprzednio przez organ powiatowy postępowania legalizacyjnego. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, skoro budynek gospodarczy nie narusza przepisów budowlanych, to nie ma podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. W efekcie postępowanie należało umorzyć, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie to stało się bowiem bezprzedmiotowe.

Na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. skargę wniósł wymieniony na wstępie skarżący, zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 105 k.p.a. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawie umorzył postępowanie i nie uwzględnił wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Op 308/16. Wskazał także (w piśmie uzupełniającym) na naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu kwestia robót związanych z wykonaniem dachu budynku gospodarczego dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją, natomiast schody były ujęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty O. z dnia [...] października 2015 r.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę, a organ i uczestnik postępowania domagali się oddalenia skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej z dnia [...] kwietnia 2019 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w budynku gospodarczym, bez wymaganego pozwolenia. Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały podjęte w sytuacji, gdy wcześniej prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a dotyczące robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym, zostało zakończone przez umorzenie tego postępowania (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], utrzymana w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]) z uwagi na wygaśnięcie postanowienia nr [...] o wstrzymaniu robót prowadzonych w tym budynku i brak możliwości wydania decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd odnotował też, że po zakończeniu ww. postępowania skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z odrębnym wnioskiem z dnia 4 września 2018 r., w którym domagał się przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do spornego budynku na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził bowiem, że postępowanie w sprawie budowy dachu budynku gospodarczego nie zostało zakończone. Wskutek tego wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej, przeprowadził kolejne oględziny budynku oraz przesłuchał strony postępowania i świadków. Na tej podstawie zajął stanowisko, że do prac objętych zarzutami skarżącego i M.G., tj. wykonania schodów zewnętrznych i ścianki kolankowej oraz zmiany konstrukcji dachu, nie można zastosować trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Natomiast roboty te były już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 powyższej ustawy, które zostało zakończone. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało umorzyć przedmiotowe postępowanie wobec braku przesłanek do jego dalszego prowadzenia.

Dalej Sąd przypomniał, że organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz wskazał na inne przyczyny świadczące o zaktualizowaniu się przesłanki ujętej w art. 105 § 1 k.p.a. Organ ten akcentował m.in., że sporne roboty dotyczące wykonania dachu budynku gospodarczego były badane w innym postępowaniu, które zostało zakończone. Stwierdził też, że obecnie brak jest uprawnień organów do badania legalności tych robót, zgodnie z żądaniem skarżącego, ponieważ jest to sprawa już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W konsekwencji organ odwoławczy odmówił badania zarzutów skarżącego w tym zakresie.

W ocenie Sądu, wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko, w zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych, jest błędne.

Zdaniem Sądu tryb określony w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane oraz tryb przewidziany w art. 50-51 tej ustawy to dwa odrębne postępowania, które mają zastosowanie do różnych stanów faktycznych. Zakończenie jednego z tych postępowań, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania drugiego, regulowanego innymi przepisami. Ponadto w sytuacji, gdy postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane zakończyło się decyzją o umorzeniu tego postępowania, a więc gdy nie doszło do załatwienia sprawy co do istoty, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie można zasadnie twierdzić, że mamy do czynienia ze sprawą rozstrzygniętą już inną decyzją ostateczną. Niewątpliwie wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę nieważności postępowania, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., która jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.). Jednakże w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zaistniała. Zastosowanie ww. przepisu następuje bowiem tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Z okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy wynika natomiast, że nie zachodzi tożsamość sprawy zakończonej wydaniem decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nr [...] oraz sprawy, której dotyczą obecnie oceniane decyzje. Przede wszystkim Sąd wskazał, że w obu postępowaniach występowały różne podmioty, ponieważ M. i J.G. zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane dopiero na etapie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego nr [...]. Wcześniej udział w tym postępowaniu brali wyłącznie inwestorzy. Dalej, sprawa dotycząca robót wykonanych w spornym budynku podlegała ocenie na innych podstawach prawnych, tj. poprzednio na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a po wszczęciu z urzędu postępowania na skutek wniosku skarżącego z dnia 4 września 2018 r., na podstawie art. 48 tej ustawy. Poza tym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania miała wyłącznie charakter procesowy, a więc nie stanowi "rzeczy rozstrzygniętej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W takim przypadku, w przekonaniu Sądu, nie można przyjąć, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej, która powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Organ odwoławczy nieprawidłowo zatem stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy co do legalności robót budowlanych związanych z wykonanym dachem budynku gospodarczego wobec jej rozstrzygnięcia inną decyzją ostateczną, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Opisane naruszenia, zdaniem Sądu, czynią zbędnym, a nawet niemożliwym dalsze badanie prawidłowości wydanej w sprawie decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: organ – Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego oraz uczestnicy postępowania – M.K. i R.K., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a to obrazę art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 48 ustawy Prawo budowlane, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez wadliwe przyjęcie, że w toku postępowania organ odwoławczy bezpodstawnie podtrzymał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej ze względu na jego bezprzedmiotowość, mimo iż okoliczności faktyczne i prawne sprawy niewątpliwie wskazywały na konieczność umorzenia postępowania ze względu na brak zaistnienia przesłanek do prowadzenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu organ zawarł argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

Natomiast uczestnicy postępowania – M.K. i R.K., zaskarżonemu wyrokowi zarzucili, na podstawie art. 146 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo braku podstaw ku temu oraz pomimo tego, że przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w związku z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia popełnienia samowli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w budynku gospodarczym bez wymaganego pozwolenia,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji w związku z niewyczerpującym rozpatrzeniem zgormadzonego materiału dowodowego oraz dokonaniu jego dowolnej oceny, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym przyjęciu, że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej analizy sprawy, a tym samym bezpodstawnie podtrzymał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, chociaż okoliczności sprawy wskazywały na istnienie podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania ze względu na brak przesłanek do prowadzenia postępowania i powagę rzeczy rozstrzygniętej;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, która utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej z uwagi na to, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, mimo braku podstaw ku temu oraz mimo tego, że przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, która utrzymała w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, mimo braku podstaw ku temu oraz mimo tego, że przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w związku z bezprzedmiotowością postępowania;

2. przepisów prawa materialnego:

• art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że brak było podstaw do podtrzymania przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość oraz rzekomy brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy pod kątem naruszenia ww. artykułu, chociaż organ dokonał analizy zarówno pod kątem merytorycznym jak i proceduralnym stwierdzając, że nie zaistniały przesłanki stanowiące o konieczności zastosowania ww. artykułu, stąd konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Mając na uwadze powyższe uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Jednocześnie uczestnicy postępowania oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem skarżący kasacyjnie (inwestorzy jak i organ administracji) zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obydwie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępujac do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionych obu środków odwoławczych w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznając, że wyrażone przez ten organ stanowisko, w odniesieniu do robót dotyczących dachu na budynku gospodarczym, jest błędne, albowiem zakończenie jednego z postępowań przewidzianych w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i art. 48-49 tej ustawy, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania drugiego, regulowanego innymi przepisami.

W sprawie nie jest sporne, że w odniesieniu do robót związanych z wykonaniem dachu przedmiotego budynku toczyło się postępowanie naprawcze i zakończyło się ono ostatecznie decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie O. nr [...] z [...] grudnia 2017 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowalnych wykonywanych w spornym budynku gospodarczym w sposób niezgodny ze zgłoszeniem i pozwoleniem na budowę. Jak wskazał organ, przyczyną umorzenia postępowania była utrata ważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2015r., wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., o wstrzymaniu robót budowlanych z uwagi na upływ terminu dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia, albowiem po upływie tego terminu wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było niedopuszczalne.

Natomiast przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w związku z wnioskiem skarżącego o przeprowadzenie postępowania w odniesieniu do spornego budynku na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Powyższe postępowanie, wszczęte w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu robót w budynku gospodarczym, zostało zakończone zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, odmiennie niż organ pierwszej instancji (który wskazywał na niemożność zastosowania trybu z art. 48 cytowanej ustawy - przypomnienie Sądu), że w odniesieniu do robót dotyczących wykonania dachu budynku gospodarczego organy nie posiadają uprawnień do badania ich legalności.

W sprawie niniejszej trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. wyłączona jest możliwość merytorycznego badania w niniejszym postępowaniu robót związanych z wykonaniem dachu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko tego Sądu, że przepisy art. 50 łącznie z art. 51 dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W realiach tej sprawy formalne zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu drugiego dotyczącego tzw. samowoli budowlanej, jeżeli faktycznie pewna część obiektu stanowi ewidentną samowolę. Istone jest również i to, że postępowanie naprawcze nie zostało zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, ale decyzją procesową, umarzającą postępowanie, z uwagi na utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a nie np. z powodu braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora.

Informacyjnie zaznaczyć należy, iż podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc skonkretyzowanie praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego prawa. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy powoduje konieczność umorzenia postępowania. Z tych względów umorzenie postępowania traktować należy jako instytucję procesową o charakterze wyjątkowym. Unicestwia ona bowiem postępowanie i uniemożliwia ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Z tego względu przesłanki umorzenia nie mogą być traktowane w sposób rozszerzający. W opisanej wyżej sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych niezgodnie ze zgłoszeniem i z pozwoleniem na budowę dokonano z powodu bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zatem niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy w terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót oznacza, że nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust.

1. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na skutek niewydania jednej z wymienionych w ww. przepisie decyzji w naturalny sposób przerywa postępowanie bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – a jest to przypadek przewidziany w art. 104 § 2 k.p.a. in fine zakończenie sprawy w inny sposób w danej instancji. Zauważyć też należy, co omawiano w orzecznictwie i w literaturze, że upływ dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 ustawy Prawo budowlane powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych (wyroki NSA: z 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06; z 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1948/08; z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 625/09, LEX nr 597732 oraz A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd 2. Warszawa 2014 r., str. 665). Tym samym, inwestor po upływie wyżej wskazanego terminu może bez prawnego zakazu przystąpić do dokończenia robót budowlanych. Nie znaczy to jednak, że kwestionowane roboty budowlane stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma przede wszystkim charakter mobilizujący dla organów administracyjnych tworząc jednocześnie dla inwestora gwarancję, że wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody – patrz: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. II OSK 2952/13.

W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji, iż stanowisko organu o niemożności badania sprawy co do legalności robót budowlanych związanych z wykonaniem dachu, z uwagi na istnienie innej decyzji rozstrzygającej tę samą kwestię, nie jest prawidłowe. Stąd też to stanowisko organu odwoławczego zostało zakwestionowane w zaskarżonym wyroku na tle odmiennej przecież argumentacji organu pierwszej instancji.

Wbrew twierdzeniom organu i inwestorów, rację ma Sąd pierwszej instancji, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. przesłanka tożsamości sprawy rozstrzgniętej decyzją, w sprawie nie zaistniała. Zastosowanie ww. przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie występującymi dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156, uw. 61, str. 880). Tymczasem sprawa zakończona decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. była prawadzona w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, zaś przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w trybie właściwym dla tzw. samowoli budowlanej. Nadto decyzja wyżej powołana z dnia [...] stycznia 2018 r. miała charakter wyłącznie formalny – jak już wyżej wskazano umorzono postępowanie w związku z utratą ważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, a to nie oznacza przecież co już podnoszono, iż kwestionowane roboty budowlane stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r.

Mając zatem na uwadze powyższe zarzut skargi kasacyjnej organu, a to zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz zarzut skargi kasacyjnej M. i R.K., a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez uczestników postępowania (inwestorów) nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy nie badał merytorycznie całości sprawy, gdyż stwierdził w odniesieniu do robót związanych z wykonaniem dachu, że badanie tej kwestii w tym postępowaniu nie jest możliwe. Skoro, jak już wyżej wskazano, nie było przeszkód do merytorycznej badania całej sprawy, to wydana przez organ odwoławczy decyzja była przedwczesna. Nadto zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie rozważał tego, czy roboty wykonane przez inwestorów wypełniały przesłanki z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a jedynie zaznaczył, że również i kwestia robót związanych z dachem winna być oceniona. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z tego względu na uwzględnienie nie zasługiwały także i zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane zamieszczone w skardze kasacyjnej uczestników postepowania (inwestorów). Tak naprawdę sprawa ta wraca do organu odwoławczego, który zobowiązany będzie raz jeszcze rozpoznać przedmiotowe odwołanie mając na uwadze wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną.

Reasumując żadna z podstaw kasacyjnych obydwu wniesionych skarg kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych.